Administracyjnoprawne uwarunkowania inwestycji celu publicznego - ebook

Wy­kaz skrótów

KC — Ko­deks cy­wil­ny

KPA — Ko­deks postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go

NSA — Na­czel­ny Sąd Ad­mi­ni­stra­cyj­ny w War­sza­wie

ROG — Rau­mord­nungs­ge­setz vom 18. Au­gust 1997 (BGBl. I S. 2081, 2102)

RRMRN — roz­porządze­nie Rady Mi­nistrów z dnia 24 sierp­nia 2004 r. w spra­wie określe­nia ro­dzajów nie­ru­cho­mości uzna­wa­nych za niezbędne na cele obron­ności i bez­pie­czeństwa państwa

SN — Sąd Naj­wyższy w War­sza­wie

TK — Try­bu­nał Kon­sty­tu­cyj­ny

UBU­DOW — usta­wa z dnia 7 lip­ca 1994 r. – Pra­wo bu­dow­la­ne

UDROG — usta­wa z dnia 21 mar­ca 1985 r. o dro­gach pu­blicz­nych

UGE­OLOG — usta­wa z dnia 9 czerw­ca 2011 r. – Pra­wo geo­lo­gicz­ne i górni­cze

UGO­SPN — usta­wa z dnia 21 sierp­nia 1997 r. o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi

ULAS — usta­wa z dnia 28 września 1991 r. o la­sach

UIN­FOŚ — usta­wa z dnia 3 paździer­ni­ka 2008 r. o udostępnia­niu in­for­ma­cji o śro­do­wi­sku i jego ochro­nie, udzia­le społeczeństwa w ochro­nie śro­do­wi­ska oraz o oce­nach od­działywa­nia na śro­do­wi­sko

UOCH­GRL — usta­wa z dnia 3 lu­te­go 1995 r. o ochro­nie gruntów rol­nych i leśnych

UOPRZY­RO­DY — usta­wa z dnia 16 kwiet­nia 2004 r. o ochro­nie przy­ro­dy

UPGK — usta­wa z dnia 17 maja 1989 r. – Pra­wo geo­de­zyj­ne i kar­to­gra­ficz­ne

UPP — usta­wa z dnia 12 lip­ca 1984 r. o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym (Dz.U. Nr 35, poz. 185, ze zm.)

UPZP — usta­wa z dnia 27 mar­ca 2003 r. o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym

USGM — usta­wa z dnia 8 mar­ca 1990 r. o sa­morządzie gmin­nym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.)

USPEC­DROG — usta­wa z dnia 10 kwiet­nia 2003 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych

USPE­CE­NERG — usta­wa z dnia 29 czerw­ca 2011 r. o przy­go­to­wa­niu i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie obiektów ener­ge­ty­ki jądro­wej oraz in­we­sty­cji to­wa­rzyszących

USPE­CEU­RO — usta­wa z dnia 7 września 2007 r. o przy­go­to­wa­niu finałowe­go tur­nie­ju Mi­strzostw Eu­ro­py w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012

USPEC­GAZ — usta­wa z dnia 24 kwiet­nia 2009 r. o in­we­sty­cjach w za­kre­sie ter­mi­na­lu re­ga­zy­fi­ka­cyj­ne­go skro­plo­ne­go gazu ziem­ne­go w Świ­no­ujściu

USPEC­KOL — usta­wa z dnia 28 mar­ca 2003 r. o trans­por­cie ko­le­jo­wym

USPEC­LOT — usta­wa z dnia 12 lu­te­go 2009 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie lot­nisk użytku pu­blicz­ne­go

USPE­COD­BU­DO­WA — usta­wa z dnia 11 sierp­nia 2001 r. o szczególnych za­sa­dach od­bu­do­wy, re­montów i roz­biórek obiektów bu­dow­la­nych znisz­czo­nych lub uszko­dzo­nych w wy­ni­ku działania żywiołu

USPEC­POWÓDŹ — usta­wa z dnia 8 lip­ca 2010 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia do re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie bu­dow­li prze­ciw­po­wo­dzio­wych

USPEC­TEL — usta­wa z dnia 7 maja 2010 r. o wspie­ra­niu roz­wo­ju usług i sie­ci te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych

USPOW — usta­wa z dnia 5 czerw­ca 1998 r. o sa­morządzie po­wia­to­wym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.)

USWOJ — usta­wa z dnia 5 czerw­ca 1998 r. o sa­morządzie wo­jewództwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.)

UWOD — usta­wa z dnia 18 lip­ca 2001 r. – Pra­wo wod­ne

WSA — Wo­jewódzki Sąd Ad­mi­ni­stra­cyj­ny wraz ze wska­za­niem sie­dzi­byWstęp. Opis me­to­do­lo­gii pra­cy

Na prze­strze­ni ostat­nich kil­ku­na­stu lat wi­docz­ny jest stały wzrost za­in­te­re­so­wa­nia pro­ble­ma­tyką prawną do­tyczącą re­ali­za­cji in­we­sty­cji, szczególnie tych związa­nych z bu­dową no­wo­cze­snej in­fra­struk­tu­ry trans­por­to­wej i łączności. Wstąpie­nie Pol­ski do struk­tur Unii Eu­ro­pej­skiej i dostępność dużych środków fi­nan­so­wych w per­spek­ty­wie fi­nan­so­wej 2004–2006 oraz w la­tach 2007–2013, umożli­wiających jed­no­czesną re­ali­zację wie­lu in­we­sty­cji, spra­wiła, że ich licz­ba gwałtow­nie wzrosła. Przełożyło się to również na dy­na­micz­ne zmia­ny praw­ne po­le­gające na przyjęciu w 2003 r. no­wej usta­wy o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym oraz na suk­ce­syw­nym uchwa­la­niu ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach in­we­sty­cji w różnych sek­to­rach. Pre­sja wy­wie­ra­na przez dostępność dużych środków fi­nan­so­wych, możli­wych do wy­ko­rzy­sta­nia w krótkim okre­sie 7-let­niej per­spek­ty­wy budżeto­wej 2007–2013 (środ­ki po­mo­co­we UE), za­owo­co­wała m.in. uprosz­cze­niem za­sad pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go, pra­wa bu­dowlanego i wpro­wa­dze­niem me­cha­nizmów opar­tych na de­cy­zjach ad­mi­ni­stra­cyj­nych w miej­sce pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go opar­te­go na pra­wie miej­sco­wym. Niewątpli­wie długi pro­ces pla­no­wa­nia in­we­sty­cji był dużą bolączką zarówno dla sek­to­ra pu­blicz­ne­go, jak i pry­wat­ne­go, gdyż utrud­niał on nie tyl­ko efek­tyw­ne pla­no­wa­nie, ale przede wszyst­kim fi­nan­so­wa­nie tego pro­cesu, zarówno ze środków pu­blicz­nych, jak i pry­wat­nych.

Ce­lem ni­niej­szej pra­cy była ana­li­za treści prze­pisów do­tyczących in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, na pod­sta­wie prze­pisów usta­wy z dnia 27 mar­ca 2003 r. o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym, jako pod­sta­wo­we­go aktu praw­ne­go w tym ob­sza­rze, jak również ana­li­za prze­pisów ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach pro­wa­dze­nia in­we­sty­cji, w tym in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych. Ni­niej­sze opra­co­wa­nie jest pierw­szym tak kom­plek­so­wym ujęciem tej pro­ble­ma­ty­ki w li­te­ra­tu­rze przed­mio­tu, w którym szczególną rolę przy­wiązuje się do przed­sta­wie­nia in­te­rak­cji pomiędzy prze­pisami o za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym a usta­wa­mi o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji. Do­tych­cza­so­wa li­te­ra­tu­ra przed­mio­tu kon­cen­tro­wała się głównie na prze­pisach o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym, je­dy­nie w nie­wiel­kim za­kre­sie ana­li­zując kon­se­kwen­cje uchwa­la­nia ko­lej­nych ustaw spe­cjal­nych dla całego sys­te­mu go­spo­dar­ki prze­strzen­nej w Pol­sce. Dla­te­go też ni­niej­sza pra­ca będzie mogła być wy­ko­rzy­sta­na zarówno przez or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej, szczególnie urzędy miast i gmin, na co dzień zaj­mujące się pro­ble­ma­tyką za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, jak również przez in­we­storów, którzy pla­nują re­ali­zację in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go. Pra­ca będzie też mogła służyć jako ma­te­riał dy­dak­tycz­ny w szkołach wyższych, gdzie pro­wa­dzo­ne są zajęcia z go­spo­dar­ki prze­strzen­nej. Obec­na re­gu­la­cja praw­na zakłada możliwość re­ali­za­cji ta­kich in­we­sty­cji zarówno przez pod­mio­ty pu­blicz­ne, jak i pry­wat­ne. Kwe­stia sta­tu­su własnościo­we­go wy­ko­naw­cy jest w tej kwe­stii bez zna­cze­nia praw­ne­go. Pro­po­zy­cje zmian w za­kre­sie obo­wiązującego usta­wo­daw­stwa po­win­ny być przed­mio­tem dal­szej in­ten­syw­nej dys­ku­sji zwłasz­cza, że Ko­mi­sja Ko­dy­fi­ka­cyj­na Pra­wa Bu­dow­la­ne­go pra­cu­je już nad no­wy­mi prze­pisami w tym ob­sza­rze i są one moc­no ocze­ki­wa­ne przez prak­tykę, szczególnie sek­tor bu­dow­la­ny. Duże zna­cze­nie prak­tycz­ne może mieć pro­po­zy­cja no­wej or­ga­ni­za­cji ad­mi­ni­stra­cji zaj­mującej się kwe­stia­mi za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go oraz pro­po­zy­cja przywróce­nia stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go ran­gi pra­wa miej­sco­we­go, co po­zwo­liło by gmi­nom na lep­sze i sku­tecz­niej­sze zarządza­nie własną prze­strze­nią. Wpro­wa­dze­nie też obo­wiązku umiej­sco­wie­nia w stu­dium in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go – bez względu na akt praw­ny, według którego ma ona być re­ali­zo­wa­na – po­zwo­liłoby też na lep­sze kon­tro­lo­wa­nie pro­cesów pla­ni­stycz­nych w sa­mej gmi­nie i ko­or­dy­no­wa­nie za­mie­rzeń ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej z jed­nost­ka­mi sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go. Po­stu­la­ty de lege fe­ren­da za­miesz­czo­ne zo­stały w roz­dzia­le V pra­cy.

W ni­niej­szej pra­cy za­war­ta zo­stała ana­li­za całości obec­nie obo­wiązującego sta­nu praw­ne­go w za­kre­sie re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go. Wy­ni­ki tej ana­li­zy pod­ważają ce­lo­wość obec­nej po­li­ty­ki pol­skie­go usta­wo­daw­cy do re­gu­lo­wa­nia pro­ble­ma­ty­ki de­cy­zji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go na dro­dze ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji, a nie w dro­dze jed­no­li­tej re­gu­la­cji wy­ni­kającej z prze­pisów o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym. Za­pre­zen­to­wa­ne wy­ni­ki ana­li­zy do­bit­nie po­ka­zują cha­os le­gi­sla­cyj­ny w tej ma­te­rii i utrud­nie­nie pro­wa­dze­nia pro­cesów pla­ni­stycz­nych. Należy pod­kreślić, że ta kry­tycz­na oce­na wy­ni­ka nie tyl­ko z ana­li­zy usta­wo­daw­stwa, ale przede wszyst­kim z ana­li­zy orzecz­nic­twa sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych. Uchwa­le­nie ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go spo­wo­do­wało de­kom­po­zycję pol­skie­go sys­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go i ogra­ni­czyło władz­two pla­ni­stycz­ne gmi­ny na rzecz kom­pe­ten­cji ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej.

Po­mi­mo uchwa­le­nia ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go w pol­skim sys­te­mie praw­nym bra­ku­je or­ga­nu od­po­wie­dzial­ne­go za całość re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go na po­zio­mie ogólnopol­skim i mającego upraw­nie­nia ko­or­dy­na­cyj­ne. De­cy­zja o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go ma cha­rak­ter wyjątko­wy w sys­te­mie aktów ad­mi­ni­stra­cyj­nych i pod­le­ga szczególnej ochro­nie praw­nej. Usta­wy o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go zmniej­szyły ochronę prawną własności, z uwa­gi na ra­dy­kal­ne uprosz­cze­nie pro­ce­du­ry wywłasz­cze­nio­wej w sto­sun­ku do tej prze­wi­dzia­nej w usta­wie o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi.

Pra­ca zo­stała na­pi­sa­na na pod­sta­wie obo­wiązujących prze­pisów pra­wa pol­skie­go i zo­stała opar­ta na poglądach dok­try­ny praw­ni­czej oraz orzecz­nic­twa sądo­we­go.

Wyjątko­wość obec­nej sy­tu­acji praw­nej po­le­ga na tym, że od cza­su wejścia w życie usta­wy z dnia 10 kwiet­nia 2003 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych (usta­wa weszła w życie w dniu 25 maja 2003 r.) ob­ser­wu­je­my sys­te­ma­tycz­ny pro­ces de­kom­po­zy­cji pol­skie­go sy­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go, po­le­gający na stop­nio­wej cen­tra­li­za­cji pro­cesów pla­no­wa­nia in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go i sku­pia­niu ich w rękach ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej, kosz­tem kom­pe­ten­cji jed­no­stek sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go, przy równo­cze­snym do­pusz­cze­niu do roz­pra­sza­nia za­bu­do­wy po­przez wy­da­wa­nie in­dy­wi­du­al­nych de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy, które nie muszą być powiązane ze stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go (za­sa­da pry­ma­tu in­te­re­su pu­blicz­ne­go nad in­te­re­sem pry­wat­nym i lo­kal­nym w pla­no­wa­niu prze­strzen­nym). Stu­dium uwa­run­ko­wań nie jest bo­wiem pra­wem miej­sco­wym (art. 9 ust. 5 UPZP). Trze­ba jed­nak za­uważyć, że na po­zio­mie ogólno­pol­skim bra­ku­je jak do­tych­czas urzędu cen­tral­ne­go/mi­ni­ster­stwa, które byłoby od­po­wie­dzial­ne za całość pro­cesów in­we­sty­cyj­nych w Pol­sce, np. mi­ni­ster­stwa robót pu­blicz­nych czy in­we­sty­cji pu­blicz­nych. Mimo pro­cesów stop­nio­we­go przej­mo­wa­nia kom­pe­ten­cji de­cy­zyj­nych – sys­tem po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych jest wciąż zde­kon­cen­tro­wa­ny i słabo wy­kształcony. W Pol­sce nie ma in­sty­tu­cji cen­tral­nej porówny­wal­nej z The Plan­ning In­spec­to­ra­te for En­gland and Wa­les, będącej częścią De­part­ment for Com­mu­ni­ties and Lo­cal Go­vern­ment (Mi­ni­ster­stwa Wspólnot i Sa­morządu Te­ry­to­rial­ne­go), a która kon­cen­tru­je w so­bie pro­cesy pla­ni­stycz­ne w An­glii i w Wa­lii oraz spra­wu­je nadzór me­ry­to­rycz­ny nad pla­no­wa­niem prze­strzen­nym na po­zio­mie sa­morządo­wym, ze szczególnym uwzględnie­niem in­we­sty­cji w in­fra­struk­turę. W Niem­czech, z uwa­gi na struk­turę fe­de­ra­cyjną państwa, zarządza­nie go­spo­darką prze­strzenną re­ali­zo­wa­ne jest na po­zio­mie krajów związko­wych (landów).

W ten właśnie sposób następuje ogra­ni­cza­nie władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmin i ogra­ni­cza­nie zna­cze­nia stu­dium uwa­run­ko­wań i za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go oraz miej­sco­wych planów za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go po­przez wy­da­wa­nie de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go w try­bie ustaw spe­cjal­nych. De­cy­zje te nie muszą uwzględniać ogra­ni­czeń wy­ni­kających z uchwa­lo­ne­go stu­dium czy też miej­sco­we­go pla­nu za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, tj. lo­kal­nych in­stru­mentów pla­ni­stycz­nych, wręcz prze­ciw­nie z mocy pra­wa, to one muszą być uwzględnia­ne w tych do­ku­men­tach. De­cy­zje o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go są bo­wiem po­dej­mo­wa­ne w sposób ar­bi­tral­ny na szcze­blu cen­tral­nym i mają na celu je­dy­nie za­pew­nie­nie efek­tyw­nej re­ali­za­cji po­li­ty­ki rządo­wej. Jest to klu­czo­wy ele­ment całego pro­ce­su de­cy­zyj­ne­go, gdyż jest on opar­ty na re­gu­le bra­ku wyważania in­te­re­su pu­blicz­ne­go i in­te­re­su pry­wat­ne­go, in­te­re­su rządo­we­go i in­te­re­su lo­kal­ne­go sa­morządu. Jest to za­prze­cze­nie za­sa­dy pol­skie­go pra­wa za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go funk­cjo­nującej pod nazwą „pra­wa do­bre­go sąsiedz­twa”, a wyrażonej w prze­pi­sach do­tyczących de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strze­ni, a także kon­sty­tu­cyj­nej gwa­ran­cji nie­za­leżności sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go od rządu, w ob­sza­rze pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go opi­sa­ne­go pojęciem „władz­twa pla­ni­stycz­ne­go”.

Trze­ba też pod­kreślić, że de­cy­zje wy­da­wa­ne na pod­sta­wie ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji są pod­stawą prawną do do­ko­ny­wa­nia pro­cesów wywłasz­czeń na ob­sza­rach pla­no­wa­nych in­we­sty­cji. Dla­te­go też dokładna ana­li­za ad­mi­ni­stra­cyj­no­praw­nych uwa­run­ko­wań ist­niejących pro­ce­dur dla re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go ma w pierw­szej ko­lej­ności na celu pre­cy­zyj­ne usta­le­nie treści norm praw­nych, gdyż obec­ny stan praw­ny ce­chu­je ka­zu­istycz­na me­to­da re­gu­la­cji praw­nej, która nie jest opar­ta ani na długo­ter­mi­no­wym pla­no­wa­niu, ani na za­pew­nie­niu spraw­nej re­ali­za­cji bieżących in­we­sty­cji. Duża po­pu­lar­ność no­wych roz­wiązań świad­czy bo­wiem o względnej efek­tyw­ności tychże pro­ce­dur, ale też i o przyjęciu przez usta­wo­dawcę za­sa­dy ra­dy­kal­ne­go ogra­ni­cze­nia możliwości kwe­stio­no­wa­nia po­dej­mo­wa­nych de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nych na dro­dze sądo­wej zarówno na różnych eta­pach pro­cesu pla­ni­stycz­no-in­we­sty­cyj­ne­go, jak i też na ogra­ni­cze­niu za­kre­su pro­wa­dzo­nych uzgod­nień oraz na­rzu­ce­nie ter­mi­nu na wy­da­nie de­cy­zji. Regułą jest bo­wiem nie tyl­ko nada­wa­nie ry­go­ru na­tych­mia­sto­wej wy­ko­nal­ności ta­kiej de­cy­zji, ogra­ni­cze­nie możliwości udziału społeczeństwa w pro­cesie pla­ni­stycz­nym, ale także brak możliwości stwier­dze­nia przez sąd ad­mi­ni­stra­cyj­ny nie­ważności osta­tecz­nej de­cy­zji o ze­zwo­le­niu na re­ali­zację in­we­sty­cji już po roz­poczęciu prac bu­dow­la­nych, czy na­wet wzno­wie­nia postępo­wa­nia.

Przy ta­kiej kon­struk­cji praw­nej tej in­sty­tu­cji praw­nej można wręcz po­wie­dzieć, że de­cy­zje po­dej­mo­wa­ne na pod­sta­wie ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach pro­wa­dze­nia in­we­sty­cji pod­le­gają „szczególnej ochro­nie praw­nej” z jed­no­cze­snym ogra­ni­cze­niem roli sądu ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go do kon­tro­li ich le­gal­ności. Już samo to roz­wiąza­nie bu­dzi nie­pokój nie tyl­ko co do traf­ności przyj­mo­wa­nych roz­wiązań, ale też co do ich kon­sty­tu­cyj­ności, w szczególności pod kątem na­ru­sze­nia przysługującego skarżącemu pra­wa do sądu ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go i zba­da­nia przez ten or­gan le­gal­ności de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nej oraz do wy­eli­mi­no­wa­nia jej z ob­ro­tu praw­ne­go na wy­pa­dek stwier­dze­nia, że zo­stała ona podjęta z rażącym na­ru­sze­niem pra­wa. Kwe­stia ta jest przed­mio­tem ana­li­zy w ni­niej­szej pra­cy, gdyż jest ona klu­czo­wa dla zro­zu­mie­nia celu i sen­su obec­nej re­gu­la­cji praw­nej. Po­wszech­ność wy­da­wa­nia de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych dla re­ali­za­cji różno­rod­nych in­we­sty­cji (przed­sięwzięć) przez pod­mio­ty pu­blicz­ne i pry­wat­ne, na­ka­zu­je dokładne i rze­tel­ne roz­ważenie cech cha­rak­te­ry­zujących ta­kie de­cy­zje, przesłanek ich wy­da­wa­nia, oraz za­sto­so­wa­nej pro­ce­du­ry. Istot­na będzie też ana­li­za pro­ce­du­ry we­ry­fi­ka­cji pra­widłowości de­cy­zji, w sy­tu­acji kie­dy jej ad­re­sat ma wątpli­wości, co do pra­widłowości działań po­dej­mo­wa­nych przez or­gany władzy pu­blicz­nej.

In­sty­tu­cja in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go może być z jed­nej stro­ny po­trak­to­wa­na jako praw­ny me­cha­nizm ułatwia­nia i przy­spie­sza­nia re­ali­za­cji in­we­sty­cji (przed­sięwzięć) mających zna­cze­nie dla społecz­ności lo­kal­nych czy dla całego społeczeństwa. Z dru­giej jed­nak stro­ny in­sty­tu­cja ta może być trak­to­wa­na jako dowód na nie­zau­ważanie przez usta­wo­dawcę rze­czy­wi­ste­go pro­ble­mu społecz­ne­go, a przez to i praw­ne­go, który można określić, używając pojęcia zna­ne­go z UPZP, jako „kon­flikt prze­strzen­ny” (kon­flikt co do spo­so­bu za­go­spo­da­ro­wa­nia da­ne­go ob­sza­ru)¹. Re­ali­za­cja in­we­sty­cji – bez względu na osobę in­we­sto­ra czy też swój cel – wpro­wa­dza bo­wiem zmianę w ist­niejącej prze­strze­ni lo­kal­nej i o ile jest ona ak­cep­to­wa­na lub wręcz wy­mu­sza­na przez lo­kalną społecz­ność, o tyle cała pro­ce­du­ra in­we­sty­cyj­na może prze­bie­gać spraw­nie. Często ob­ser­wo­wa­na jest jed­nak od­mien­na sy­tu­acja, w której in­te­re­sy in­we­storów (czy to dla pro­jektów in­fra­struk­tu­ral­nych czy to dla przed­sięwzięć go­spo­dar­czych) budzą nie­pokój, wręcz wywołują kon­flikt społecz­ny na po­zio­mie lo­kalnym (sołec­twa, gmi­ny, dziel­ni­cy, mia­sta, po­wia­tu, wo­jewództwa). Miesz­kańcy, sprze­ci­wiając się re­ali­za­cji kon­kret­nych przed­sięwzięć, blo­kują w różny sposób pro­ces in­we­sty­cyj­ny, co wydłuża go i często ha­mu­je na wie­le lat. Po­ten­cjal­ne i ist­niejące kon­flikty prze­strzen­ne roz­strzy­ga­ne są bo­wiem na pod­sta­wie wład­czych roz­strzy­gnięć na szcze­blu rządo­wym, często jed­no­stron­nie ko­rzyst­ne dla in­we­storów, a nie na za­sa­dach par­ty­cy­pa­cji społecz­ności lo­kal­nej (na do­wol­nym szcze­blu) w pro­cesie pla­ni­stycz­nym oraz sądo­wej kon­tro­li za­sto­so­wa­nej pro­ce­du­ry. Ten pry­mat lo­gi­ki in­we­sto­ra jest wi­doczną cechą obec­nej re­gu­la­cji praw­nej, mimo for­mal­nie de­kla­ro­wa­ne­go przy­wiąza­nia usta­wo­daw­cy do kon­cep­cji ładu prze­strzen­nego i ochro­ny in­te­re­su pu­blicz­ne­go w pro­cesach pla­ni­stycz­nych.

Dokładna ana­li­za treści obo­wiązującego pra­wa wska­zu­je też, że usta­wo­daw­ca na grun­cie UPZP w sposób odrębny po­trak­to­wał pojęcie „in­te­re­su pu­blicz­ne­go”, wpro­wa­dzając do art. 2 pkt 4 sa­mo­istną de­fi­nicję tej klau­zu­li ge­ne­ral­nej² oraz pojęcie „in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go” – art. 2 pkt 5 UPZP. Spe­cy­fi­ka pro­cesów pla­ni­stycz­nych i odrębność tej re­gu­la­cji praw­nej od ogólne­go postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go na­ka­zują ostrożność w prze­no­sze­niu na ten ob­szar re­gu­la­cji praw­nej pojęć se­man­tycz­nie bli­skich, ta­kich jak: „do­bro pu­blicz­ne”, „do­bro wspólne”, „in­te­res pu­blicz­ny”, „in­te­res społecz­ny”, „użytecz­ność pu­blicz­na”, „za­da­nia pu­blicz­ne”. Jak wska­zy­wał M. Wy­rzy­kow­ski pojęcie in­te­resu pu­blicz­ne­go nie ma generalne­go, wszech­obej­mującego zna­cze­nia opi­so­we­go i wy­ma­ga ciągłej re­de­fi­ni­cji, ciągłej ana­li­zy i nie­ustan­nie no­we­go war­tościo­wa­nia, oce­nia­nia w nie­kończącym się pro­cesie, do­ko­nującym się wie­lo­ma kanałami i me­cha­ni­zma­mi na­tu­ry po­li­tycz­nej, or­ga­ni­za­cyj­nej, czy przez struk­turę or­ganów państwa, struk­turę ad­mi­ni­stra­cji, nie­za­leżne ośrod­ki opi­niotwórcze, czy też przez ju­dy­ka­turę³. Stąd też samo pojęcie „celu pu­blicz­ne­go” w pełni od­po­wia­da powyższej cha­rak­te­ry­sty­ce, gdyż jest ono zróżni­co­wa­ne wewnętrznie i wie­lowątko­we, o treści wciąż zmie­niającej się, a z po­wo­du bar­dzo sze­ro­kie­go za­kre­su re­gu­la­cji praw­nej objętej tym pojęciem, możliwe do opi­sa­nia je­dy­nie przez przykłady. Jed­no­cześnie utożsa­mia­nie pojęcia „celów pu­blicz­nych” z „do­bra­mi pu­blicz­ny­mi” czy „in­te­re­sem pu­blicz­nym” w żaden sposób nie przy­bliża do wyjaśnie­nia ich treści, gdyż za­cho­dzi wówczas pro­sty lo­gicz­ny błąd de­fi­nio­wa­nia idem per idem. W po­dob­ny sposób wy­po­wia­da się M.Stahl nt. ka­te­go­rii pojęcio­wych „cele pu­blicz­ne”, „za­da­nia pu­blicz­ne” i „in­te­res pu­blicz­ny”, wska­zując na trud­ność de­fi­nio­wa­nia tych pojęć, wy­ni­kającą m.in. z powiązań między nimi i ich wza­jem­ne­go prze­ni­ka­nia się⁴.

Biorąc powyższe założenia pod uwagę, me­to­do­lo­gia pra­cy zo­stała opar­ta na po­dejściu nor­ma­tyw­nym (usta­le­nie treści nor­my praw­nej, ro­zu­mia­nej jako po­win­ności wy­ni­kające z ist­nie­nia kon­kret­nej in­sty­tu­cji praw­nej), gdyż pro­ble­mem praw­nym może być też usta­le­nie za­kre­su zna­cze­nio­we­go kon­kret­ne­go pojęcia praw­ne­go, w tym wy­pad­ku „in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go” czy sa­mych „celów pu­blicz­nych”. Z dru­giej stro­ny w pra­cy za­sto­so­wa­no po­dejście em­pi­rycz­ne, gdyż wo­bec bra­ku możliwości wy­ko­rzy­sta­nia do­tych­cza­so­wych pojęć z nauk praw­nych do re­kon­struk­cji treści nor­my praw­nej, w celu usta­le­nia spo­so­bu ro­zu­mie­nia treści norm pra­wa należało odwołać się do do­rob­ku orzecz­ni­cze­go sądo­wnic­twa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go, gdyż osta­teczną ocenę tego, ja­kie­go ro­dza­ju po­win­ności wy­ni­kają z kon­kret­nej sy­tu­acji praw­nej, dają sądy. W od­nie­sie­niu do oma­wia­nej in­sty­tu­cji praw­nej – de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, są to sądy ad­mi­ni­stra­cyj­ne, z uwa­gi na jej ty­po­wo ad­mi­ni­stra­cyj­ny cha­rak­ter. Taka właśnie me­to­do­lo­gia pra­cy na­uko­wej wy­ni­ka z bar­dzo sze­ro­kie­go za­kre­su zna­cze­nio­we­go, ja­kie usta­wo­daw­ca przy­pi­sał pojęciu „celu pu­blicz­ne­go”, gdzie prze­ciw­sta­wia­ne im „cele pry­wat­ne” do­tyczą znacz­nie węższe­go za­kre­su czyn­ności i z oczy­wi­stych dok­try­nal­nie trud­ności w usta­le­niu treści pojęcia „pu­blicz­ny” w ogóle⁵.

Za­sto­so­wa­ne w pra­cy po­dejście nor­ma­tyw­ne opar­te zo­stało na poglądach au­striac­kie­go praw­ni­ka H. Kel­se­na, wy­cho­wan­ka mar­bur­skiej szkoły neo­kan­ty­zmu i roz­po­wszech­nio­ne przez nie­go w pra­wie roz­dzie­le­nie sfer bytu (sein) od po­win­ności (sol­len). Odejście H. Kel­se­na od szkoły po­zy­ty­wi­zmu praw­ni­cze­go i od pojęcia „państwa praw­ne­go” (Rechts­sta­at) Ro­ber­ta von Mohl w kie­run­ku uzna­nia państwa tyl­ko za „porządek praw­ny”, ode­rwa­ne­go od te­le­olo­gi­zmu R. Ihe­rin­ga oraz po­zy­ty­wi­zmu G. Jel­lin­ka, miało na celu ze­rwa­nie z ide­olo­gi­zacją pra­wa, ide­olo­gią „zwy­cięskie­go miesz­czaństwa” na rzecz „czy­stej na­uki pra­wa”⁶. W ni­niej­szej pra­cy odwołanie się do nor­ma­ty­wi­zmu ma na celu je­dy­nie wy­pra­co­wa­nie pra­widłowej me­to­do­lo­gii dla oce­ny obo­wiązującego porządku praw­ne­go i od­po­wie­dzi na py­ta­nie „co jest obo­wiązującym pra­wem?”. Jak wska­zy­wał H. Kel­sen: „Ce­lem nor­my praw­nej nie jest wyjaśnia­nie rze­czy­wi­stości, jak to ma miej­sce w pra­wach na­tu­ry, lecz stwo­rze­nie cze­goś no­we­go, spo­wo­do­wa­nie pew­nej rze­czy­wi­stości. Nor­ma nie jest normą dla­te­go, że po­wo­du­je pe­wien sku­tek, pew­ne działanie, czy za­nie­cha­nie; – jej zna­cze­nie nie po­le­ga na tym, że musi być spełnio­na, słowem nie w pew­nej rze­czy­wi­stości, a lecz w tkwiącej w niej po­win­ności. Ce­lem nor­my jest niewątpli­wie jej sku­tecz­ność (pew­ne działanie, lub za­nie­cha­nie), istot­ne jed­nak jej zna­cze­nie mieści się w usta­no­wio­nej przez nią po­win­ności”⁷. Usta­le­nie treści norm praw­nych w od­nie­sie­niu do ana­li­zo­wa­nej in­sty­tu­cji „in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go” jest klu­czo­wym za­gad­nie­niem dla ni­niej­szej pra­cy. Dzie­je się tak dla­te­go, że za­sto­so­wa­na przez usta­wo­dawcę kon­struk­cja praw­na obo­wiązujących prze­pisów jest bar­dzo skom­pli­ko­wa­na i nie­czy­tel­na, często samo usta­le­nie rze­czy­wi­stej treści nor­my (za­kre­su po­win­ności) jest trud­ne zarówno dla prak­ty­ki ad­mi­ni­stra­cyj­nej, in­we­storów, jak i dla sądów. Fal­sy­fi­ka­cja za­tem hi­po­te­zy o de­kom­po­zy­cji pol­skie­go sy­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go po­win­na zna­leźć od­zwier­cie­dle­nie zarówno w ob­sza­rze nor­ma­tyw­nym (treść obo­wiązujących prze­pisów), jak i w ob­sza­rze em­pi­rycz­nym (treść roz­strzy­gnięć sądo­wych). Do­pie­ro bo­wiem usta­le­nie treści obo­wiązującego pra­wa umożliwi od­po­wie­dze­nie na py­ta­nie, co jest „ce­lem pu­blicz­nym” oraz co to są „in­we­sty­cje celu pu­blicz­ne­go”. Od­wrot­ne po­dejście, po­le­gające na uprzed­nim bu­do­wa­niu kon­struk­cji teo­re­tycz­nych bez od­nie­sie­nia się do treści obo­wiązującego pra­wa oraz do­rob­ku orzecz­ni­cze­go, jest nie­efek­tyw­ne i pro­wa­dzi do bu­do­wa­nia fik­cyj­nych pojęć praw­nych po­zo­stających bez związku z obo­wiązującym pra­wem. Sko­ro na ro­zu­mie­nie pojęć praw­nych wpływ mają ogólne pro­ce­sy glo­ba­li­za­cji, rozwój cy­wi­li­za­cyj­ny, in­for­ma­ty­za­cja, in­te­gra­cja eu­ro­pej­ska, prze­mia­ny ustro­jo­we, własnościo­we i inne czyn­ni­ki, to pojęcia celu i in­te­re­su praw­ne­go należy trak­to­wać jako nie­sta­bil­ne w cza­sie i w prze­strze­ni, które nie mogą być łatwo spre­cy­zo­wa­ne w dro­dze prze­pisów pra­wa⁸. Pre­zen­to­wa­ny pogląd o nie­sta­bil­ności w cza­sie i w prze­strze­ni pojęć praw­nych związa­nych z „in­te­re­sem pu­blicz­nym” i trud­ności związa­nych z jego de­fi­nio­wa­niem jest pre­zen­to­wa­ny w dok­try­nie od kil­ku­dzie­sięciu lat i zo­stał już sze­ro­ko omówio­ny⁹. Nie mniej jed­nak na­wet po­dzie­la­nie tego poglądu nie daje od­po­wie­dzi na py­ta­nie, co kon­kret­nie usta­wo­daw­ca uzna­je za „cel pu­blicz­ny”, bez względu na dok­try­nal­ne różnice i spo­so­by ujęcia tego pojęcia oraz pojęć z nim powiąza­nych.

W ujęciu nor­ma­tyw­nym pod pojęciem „pra­wa” ro­zu­mieć należy zewnętrzną wo­bec ad­re­sa­ta nor­my praw­nej re­gu­lację za­cho­wań zmie­rzających do wywołania określo­nych skutków (re­gu­lację sfe­ry po­win­ności na­sta­wio­nej na określony re­zul­tat). Jak po­da­je H. Kel­sen „Pra­wa mo­ral­ności, prze­pi­sy praw­ne, pra­widła gra­ma­ty­ki, lo­gi­ki czy ma­te­ma­ty­ki nie są objaśnie­nia­mi, jak to ma miej­sce w pra­wach na­tu­ry – nie wyjaśniają tego, co jest w rze­czy­wi­stości, – nie stwier­dzają tego, co fak­tycz­nie się dzie­je, – lecz wyrażają żąda­nie, za­wie­rają na­kaz, że coś w ten, a nie w inny sposób dziać się po­win­no”¹⁰. W swo­ich poglądach H. Kel­sen kry­ty­ko­wał także ana­lizę pojęć praw­nych z wy­ko­rzy­sta­niem celu, szczególnie so­cjo­lo­giczną szkołę pra­wa R. Ihe­rin­ga. Uważał, że to, że pra­wo jest uchwa­la­ne w ja­kimś kon­kret­nym celu, nie może jed­nak przesądzać zarówno o treści nor­my praw­nej, jak i pojęć z niej wy­pro­wa­dza­nych¹¹. Po­dejście nor­ma­tyw­ne ogra­ni­cza za­kres ba­da­nia treści pra­wa do sfe­ry po­win­ności, po­zo­sta­wiając poza sferą za­in­te­re­so­wa­nia kwe­stie po­li­tycz­ne, hi­sto­rycz­ne, so­cjo­lo­gicz­ne czy eko­no­micz­ne, tj. ana­lizę przy­czyn uchwa­le­nia prze­pisów i ich skutków. Ta­kie właśnie po­dejście po­zwo­liło na skon­cen­tro­wa­niu się na wy­zna­czo­nym przed­mio­cie ana­lizy, choć należy mieć świa­do­mość tego, że pra­wo, będące jed­nak tyl­ko czy­stym in­stru­men­tem w rękach władzy pu­blicz­nej, za­tra­ca swój wa­lor re­gu­la­cyj­ny za­cho­wań ludz­kich, a sta­je się je­dy­nie narzędziem wy­mu­sza­nia na oby­wa­te­lach posłuszeństwa (sum­mum ius, sum­ma in­iu­ria). Wiek XX przy­niósł ro­dza­jo­wi ludz­kie­mu bo­le­sne doświad­cze­nie tego, czym kończy się in­stru­men­ta­li­za­cja pra­wa i wy­mu­sza­nie posłuchu wo­bec chy­bio­nych ide­olo­gii. Doświad­cze­nie fa­szy­zmu i ko­mu­ni­zmu po­ka­zują, że pra­wo może z narzędzia re­gu­la­cyj­ne­go sto­sun­ki między­ludz­kie stać się narzędziem eks­ter­mi­na­cji lu­dzi, którzy nie mieszczą się w ra­mach ide­olo­gii na­rzu­ca­nej przez rządzących. Stąd też okres po dru­giej woj­nie świa­to­wej przy­niósł roz­kwit idei ochro­ny praw człowie­ka, jako narzędzia oce­ny jakości two­rzo­ne­go i sto­so­wa­ne­go pra­wa, choć idea rządów spra­wie­dli­wych zna­na jest od sta­rożytności i była roz­wi­ja­na przez set­ki lat.

Należy pamiętać, że pol­ska tra­dy­cja praw­na wy­wo­dzi się z pra­wa rzym­skie­go, co pod­kreśla na­zwa na­sze­go państwa „Rze­czy­po­spo­li­ta Pol­ska” (łac. Re­ipu­bli­cae Po­lo­niae) i co w sta­ro­pol­skiej tra­dy­cji pra­wa pol­skie­go zna­lazło szczególny wy­raz w trak­to­wa­niu państwa „rze­czy­po­spo­li­tej” jako do­bra wspólne­go wszyst­kich oby­wa­te­li. Na ta­kim bo­wiem założeniu opar­ta była kon­sty­tu­cja sej­mu ra­dom­skie­go z 1505 r. zwa­na po­wszech­nie kon­sty­tucją Ni­hil novi, a która sys­tem rządów po­li­tycz­nych oparła na za­sa­dzie rządów pra­wa „Po­lo­nia lex est rex” – „W Pol­sce pra­wo jest królem” – i stało się to przy po­par­ciu sa­me­go króla Alek­san­dra Ja­giel­lończy­ka, a nie wbrew nie­mu. Po­chodzący z tego okre­su Sta­tut Jana Łaskie­go określał stan­dar­dy praw­ne wo­bec obo­wiązujących prze­pisów pra­wa¹². Powyższe kry­te­ria oce­ny jakości pra­wa są użytecz­ne również dzi­siaj. Obo­wiązująca w Pol­sce Kon­sty­tu­cja z 1997 r. także sta­tu­uje sys­tem rządów pra­wa i odwołuje się do państwa ro­zu­mia­ne­go jako do­bro pu­blicz­ne. Stąd też sama pro­ble­ma­ty­ka praw­na celów pu­blicz­nych po­win­na cie­szyć się spo­rym za­in­te­re­so­wa­niem zarówno dok­try­ny pra­wa, jak i prak­tyków pra­wa, zwłasz­cza, że do­ty­czy ona możliwości odjęcia pod­mio­tom pra­wa ich własności do rze­czy nie­ru­cho­mych i praw z nimi związa­nych, a więc w sposób oczy­wi­sty może in­ge­ro­wać w sferę praw pod­mio­to­wych każdego pod­mio­tu poza Skar­bem Państwa.

Przy ta­kiej kon­struk­cji pra­wa jako przed­miot badań, z per­spek­ty­wy na­uki ist­nieją przede wszyst­kim „in­sty­tu­cje praw­ne”, ro­zu­mia­ne jako zespół lo­gicz­nie i funk­cjo­nal­nie powiąza­nych ze sobą norm praw­nych re­gu­lujących po­wsta­nie, funk­cjo­no­wa­nie lub ist­nie­nie kon­kret­ne­go sto­sun­ku praw­nego, np. in­sty­tu­cji małżeństwa, in­sty­tu­cji po­zwo­le­nia na bu­dowę, in­sty­tu­cji ak­cji czy we­ksla, usta­na­wia­nych przez usta­wo­dawcę w toku pro­ce­su pra­wo­daw­cze­go w celu za­pew­nie­nia określo­ne­go spo­so­bu alo­ka­cji dóbr ma­te­rial­nych i niema­te­rial­nych oraz usług pomiędzy oby­wa­te­la­mi, gru­pa­mi społecz­ny­mi i in­ny­mi pod­mio­ta­mi pra­wa. Przed­mio­tem badań na­uko­wych w za­kre­sie pra­wa jest za­tem usta­le­nie treści obo­wiązującego pra­wa i usta­le­nie ze­społu obo­wiązujących norm (po­win­ności), a więc od­po­wiedź na py­ta­nia o to, co jest obo­wiązującym pra­wem na da­nym te­ry­to­rium państwo­wym, kogo one do­tyczą i jak ma prze­bie­gać re­ali­za­cja po­win­ności nałożonych przez usta­wo­dawcę. Przed­mio­tem badań są tu­taj źródła pra­wa w po­sta­ci prze­pisów ran­gi zarówno kon­sty­tu­cyj­nej, usta­wo­wej, jak i podusta­wo­wej. Z uwa­gi na zmien­ność pra­wa w cza­sie (usta­wo­dawca wciąż uchwa­la nowe prze­pisy, zmie­nia już obo­wiązujące, bądź uchy­la do­tych­cza­so­we re­gu­la­cje), zmien­ność or­ganów sto­sujących pra­wo (usta­wo­dawca two­rzy nowe or­gany, zmie­nia za­kres ich umo­co­wa­nia do działania, li­kwi­du­je bądź prze­kształca ad­mi­ni­strację), zmien­ność re­ali­zo­wa­nych celów po­li­ty­ki pro­wa­dzo­nej przez par­la­ment i rząd (na­tu­ral­na w de­mo­kra­cji par­la­mentarnej zmien­ność rządów i par­tii po­li­tycz­nych), a także zmien­ność prak­ty­ki ad­mi­ni­stra­cyj­nej i sądo­wej, usta­le­nie tego, co w da­nym miej­scu i cza­sie jest normą prawną lub nie jest, może stwa­rzać istot­ne trud­ności ba­daw­cze. O ile ba­dacz może so­bie po­zwo­lić na spo­kojną, rze­czową i kry­tyczną ana­lizę usta­wo­daw­stwa, o tyle prak­ty­ka, a więc or­gany władzy pu­blicz­nej, in­te­re­san­ci, czy sądy, związane są sto­so­waną pro­ce­durą ad­mi­ni­stra­cyjną, sądowoad­mi­ni­stra­cyjną i zwy­cza­ja­mi w sto­so­waniu pra­wa, a także presją cza­su. W kon­se­kwen­cji, tak określony spe­cy­ficz­ny przed­miot ba­da­nia (zespół obo­wiązujących w da­nej dzie­dzi­nie norm pra­wa), na­rzu­ca praw­ni­czej pra­cy ba­daw­czej spe­cy­ficzną me­to­do­lo­gię badań. W pierw­szej ko­lej­ności należy bo­wiem od­po­wiedzieć na py­ta­nie, co jest pra­wem (jaka jest treść po­win­ności); po­tem, kto sto­suje pra­wo; następnie, usta­le­nie, według ja­kiej pro­ce­dury od­by­wa się cały pro­ces i w kon­se­kwen­cji, co ma być efek­tem zasto­so­wania nor­my praw­nej. Do­pie­ro po zakończe­niu ta­kiej ana­lizy możliwe jest udzie­le­nie od­po­wiedzi twierdzącej lub za­prze­czającej, co do po­sta­wio­nej w pra­cy tezy ba­daw­czej. Taki sche­mat praw­ni­czej pra­cy ba­daw­czej przed­sta­wiałby się następująco:

1. Etap

Określe­nie przed­mio­tu ba­da­nia. Po­sta­wie­nie hi­po­te­zy ba­daw­czej.

↓

2. Etap

Dokładny opis źródeł pra­wa i od­po­wiedź na py­ta­nie, co jest w da­nym miej­scu i cza­sie obo­wiązującym pra­wem.

↓

3. Etap

Wska­za­nie or­ganów sto­sujących obo­wiązujące pra­wo.

↓

4. Etap

Wska­za­nie pro­ce­du­ry, w ja­kiej sto­su­je się pra­wo i jaki jest końcowy efekt sto­so­wa­nia pro­ce­du­ry.

↓

5. Etap

Od­po­wiedź na po­sta­wioną hi­po­tezę ba­dawczą. Oce­na efektów ana­li­zy i po­stu­la­ty de lege fe­ren­da.

Powyżej za­pre­zen­to­wa­na me­to­do­lo­gia badań na­uko­wych w pra­wie, w mo­jej oce­nie, na­da­je się do ba­da­nia efek­tyw­ności obo­wiązujących in­sty­tu­cji praw­nych, tj. ze­społów norm praw­nych, trak­to­wa­nych jako kon­struk­cje lo­gicz­no-teo­re­tycz­ne, bez względu na ro­dzaj gałęzi pra­wa, do której należy przed­miot ba­da­nia. Me­to­do­lo­gia ta może być uzna­na za me­to­do­lo­gię szczegółową, tak jak ro­zu­mie­li ją K. Aj­du­kie­wicz¹³ i J. To­pol­ski¹⁴, tj. me­to­do­lo­gię do­tyczącą jed­nej dys­cy­pli­ny na­uko­wej i zaj­mującą się cha­rak­te­ry­stycz­ny­mi tyl­ko dla niej pro­ce­du­ra­mi po­znaw­czy­mi. W wy­ni­ku jej za­sto­so­wa­nia możemy otrzy­mać kon­kret­ny i we­ry­fi­ko­wal­ny re­zul­tat wyrażony w po­sta­ci określo­nych tez opi­sujących daną in­sty­tucję prawną, i co naj­cen­niej­sze, możliwość przy­go­to­wa­nia po­stu­latów de lege fe­ren­da, które mogą ulep­szyć efek­tyw­ność ba­da­nej in­sty­tu­cji praw­nej lub wy­eli­mi­no­wać ją z ob­ro­tu praw­ne­go w przy­pad­ku ne­ga­tyw­nej jej oce­ny.

Ogra­ni­czo­na li­te­ra­tu­ra przed­mio­tu utrud­niała przy­go­to­wa­nie ni­niej­szej pra­cy, dla­te­go też me­to­do­lo­gia pra­cy opar­ta zo­stała z jed­nej stro­ny o dokładną ana­lizę obo­wiązującego usta­wo­daw­stwa, a z dru­giej stro­ny o ana­lizę opu­bli­ko­wa­ne­go orzecz­nic­twa Na­czel­ne­go Sądu Ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go i wo­jewódzkich sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych, których do­ro­bek w tym względzie jest znaczący i ważny dla zro­zu­mie­nia ana­lizowanego za­gad­nie­nia. Ni­niej­sza pra­ca kon­cen­tru­je się na ana­lizie treści norm praw­nych przez pry­mat orzecz­nic­twa sądo­we­go. Ob­ser­wa­cja bo­wiem tego, jak nor­my praw­ne są ro­zu­mia­ne w prak­ty­ce przez or­ga­ny sto­sujące pra­wo, ma fun­da­men­tal­ne zna­cze­nie dla ad­re­satów tych norm, po­mi­mo że nie wszyst­kie wska­za­ne przez usta­wo­dawcę cele pu­blicz­ne są przed­mio­tem orzecz­nic­twa sądo­we­go. Do­pie­ro bo­wiem wykład­nia do­ko­na­na przez sąd ad­mi­ni­stra­cyj­ny daje możliwość oce­ny rze­czy­wi­stej treści wska­za­nej przez usta­wo­dawcę po­win­ności i w związku z tym jakości pra­wa, tj. sku­tecz­ności re­ali­za­cji nałożonych obo­wiązków, gdyż to skład orze­kający w kon­kret­nej spra­wie musi zmie­rzyć się zarówno z po­trzebą udzie­le­nia ochro­ny praw­nej skarżącemu, oce­ny pra­cy or­ga­nu ad­mi­ni­stra­cji sto­sującego pra­wo (oce­ny wy­da­nej de­cy­zji, po­sta­no­wie­nia czy uchwały), jak i po­wi­nien dbać o to, by obo­wiązujące pra­wo było prze­strze­ga­ne i nie na­ru­szało in­te­resów stron postępo­wa­nia. W tym zna­cze­niu pra­ca skon­cen­tro­wa­na jest zarówno na usta­le­niu treści obo­wiązującego pra­wa, jak i równo­cześnie na próbie uchwy­ce­nia zna­cze­nia, ja­kie na­dają prze­pi­som do­tyczącym in­we­sty­cji celu pu­blicz­nego sądy ad­mi­ni­stra­cyj­ne w swo­ich orze­cze­niach, ana­lizując sfor­ma­li­zo­wa­ne za­cho­wa­nia or­ganów ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej i oce­niając pod­no­szo­ne za­rzu­ty przez skarżących. Rola sądo­wnic­twa ad­mi­ni­stra­cyj­nego jest w tym za­kre­sie nie do prze­ce­nie­nia, gdyż właśnie przez orzecz­nic­two sądów możliwe jest uchwy­ce­nie praw­dzi­we­go ob­ra­zu funk­cjo­no­wa­nia prze­pisów pra­wa. Ob­ser­wo­wa­nie pra­wa w działaniu jest oczy­wiście bli­skie dok­try­nie funk­cjo­na­li­zmu ame­ry­kańskie­go, pre­zen­to­wa­ne­go przez Kar­la N. Lle­wel­l­na, i uzna­niu istot­nej pra­wotwórczej roli sądów oraz prak­ty­ki urzędo­wej i in­nych pod­miotów uczest­niczących w pro­ce­sie sto­so­wa­nia pra­wa, co da się stra­we­sto­wać zda­niem „pra­wem jest to, co robią praw­ni­cy”. Na­uka pra­wa opie­ra się bo­wiem na ana­lizie wy­zna­czo­nych przez usta­wo­dawcę po­win­ności i musi też od­po­wia­dać na py­ta­nie o użytecz­ność re­gu­la­cji praw­nej, tj. o zdol­ność do wy­wie­ra­nia za­mie­rzo­nych przez usta­wo­dawcę skutków dla or­ganów władzy pu­blicz­nej oraz dla ad­re­satów działań tychże or­ganów władzy. W tym zna­cze­niu na­uka pra­wa będzie zarówno zbio­rem wie­dzy o me­to­dach ba­da­nia pra­wa, jak również re­zul­ta­ta­mi badań o pra­wie przy użyciu za­sto­so­wa­nej me­to­do­lo­gii. Wie­dza praw­na iu­ris pru­den­tia może być za­tem ro­zu­mia­na, jako zdol­ność do pla­no­wa­nia za­cho­wań mających zna­cze­nie w da­nych sys­te­mie praw­nym i wy­wie­rających określone skut­ki praw­ne. W tym miej­scu można odwołać się do poglądu sa­me­go Ga­iu­sa, który już w swo­ich In­sty­tu­cjach tak opi­sał ten typ wie­dzy: „Re­spon­sa pru­den­tium sunt sen­ten­tiae et opi­nio­nes fo­rum, qu­ibus per­mis­sum est iura con­de­re” (G. 1, 7)¹⁵ (Od­po­wie­dzi uczo­nych praw­ników są to poglądy i opi­nie tych, którym po­zwo­lo­no two­rzyć pra­wa). W tym zna­cze­niu przed­mio­tem na­uki pra­wa po­win­na być ob­ser­wa­cja pod­miotów uczest­niczących w two­rze­niu i sto­so­wa­niu pra­wa.

Sy­tu­acja taka sta­wia przed nauką pra­wa trud­ne za­da­nie, gdyż przed­mio­tem ba­da­nia w pierw­szej ko­lej­ności musi być usta­le­nie rze­czy­wi­stej nor­ma­tyw­nej treści pojęcia „de­cy­zja o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go”, a do­pie­ro po­tem ana­li­za praw­nych uwa­run­ko­wań re­ali­za­cji ta­kich in­we­sty­cji. Dla­te­go też ni­niej­sza pra­ca kon­cen­tru­je się na po­ka­za­niu za­kre­su przed­mio­to­we­go pojęć „celu pu­blicz­ne­go” oraz „in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go” w świe­tle obo­wiązującego pra­wa i orzecz­nic­twa sądo­we­go (roz­dział II), wska­za­niu or­ganów właści­wych do po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji (roz­dział III) a po­tem na wska­za­niu ele­mentów postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go związa­ne­go z wy­da­niem de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nej (roz­dział IV). Klu­czo­we bo­wiem zna­cze­nie praw­ne ma to, czy pla­no­wa­na in­we­sty­cja może być re­ali­zo­wa­na w try­bie wy­da­nia de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, czy też w try­bie de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia te­re­nu. Samo wska­za­nie właści­we­go try­bu po­zo­sta­wio­ne jest in­we­sto­ro­wi i or­gan ad­mi­ni­stra­cji nie może „po­pra­wiać” wnio­sku in­we­sto­ra w spra­wie kwa­li­fi­ka­cji przed­sięwzięcia, a je­dy­nie oce­nić jego le­gal­ność. W roz­dziale V następuje pod­su­mo­wa­nie wy­ników ana­li­zy i zwięzłe przed­sta­wie­nie po­stu­latów zmian usta­wo­daw­czych i roz­wiązań or­ganizacyjnych.

Należy też pamiętać, że sys­te­my pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go w kra­jach Unii Eu­ro­pej­skiej nie są objęte re­gu­lacją pra­wa wspólno­to­we­go. Kra­je człon­kow­skie za­cho­wały w tym względzie sa­mo­dziel­ność re­gu­la­cyjną i ob­szar za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go nie pod­le­ga tzw. har­mo­ni­za­cji praw­nej, przede wszyst­kim z uwa­gi na od­mien­ność sys­temów źródeł pra­wa, od­mien­ność struk­tur państwo­wych i or­ga­ni­za­cji ad­mi­ni­stra­cji lo­kal­nej. W pro­ce­sie pla­ni­stycz­no-in­we­sty­cyj­nym wspólno­to­wa re­gu­lacja praw­na do­ty­czy ob­szaru ocen od­działywa­nia na śro­do­wi­sko i de­cy­zji o śro­do­wi­skowych uwa­run­ko­wa­niach re­ali­za­cji przed­sięwzięcia, a która jest obo­wiązko­wa także dla de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych. Dla porówna­nia funk­cjo­no­wa­nia pol­skiej in­sty­tu­cji „in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go” zo­stały wy­bra­ne trzy kra­je eu­ro­pej­skie o różnych tra­dy­cjach praw­nych, tj. An­glia¹⁶, Niem­cy i Włochy, które mają roz­wi­niętą struk­turę de­cy­zyjną w za­kre­sie pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go i mogą sta­no­wić do­bry punkt od­nie­sie­nia dla oce­ny pol­skich pro­ce­dur pla­ni­stycz­nych. Od­mien­ność tych sys­temów praw­nych od pol­skie­go sys­temu jest jed­nak da­le­ko idąca i próby pro­ste­go porówny­wa­nia czy też prze­no­sze­nia in­sty­tu­cji praw­nych nie są użytecz­ne. Na­wet bli­ski pol­skie­mu sys­tem pra­wa nie­miec­kie­go jest słabo porówny­wal­ny do obo­wiązujących roz­wiązań praw­nych, choćby z uwa­gi na po­dział re­gu­la­cji praw­nych pomiędzy fe­de­rację a kra­je związko­we oraz brak wyróżnia­nia in­we­sty­cji infrastruk­turalnych w odrębnej pro­ce­durze pla­ni­stycz­nej. Dla­te­go też, w miej­sce ko­pio­wa­nia kon­kret­nych roz­wiązań praw­nych z zewnętrznych sys­temów praw­nych, należałoby się bar­dziej sku­pić na suk­ce­syw­nej mo­dy­fi­ka­cji i ewo­lu­cji obec­nych roz­wiązań.

Ol­brzy­mie zna­cze­nie dla upo­wszech­nia orzecz­nic­twa sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych ma pu­blicz­nie dostępna i bezpłatna cen­tral­na baza orze­czeń. Jest ona dostępna na stro­nie in­ter­ne­to­wej Na­czel­ne­go Sądu Ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go: http://orze­cze­nia.nsa.gov.pl/cbo/qu­ery i za­wie­ra prak­tycz­nie całe orzecz­nic­two tych sądów. Bez tej bazy przy­go­to­wa­nie ni­niej­szej pra­cy byłoby bar­dzo utrud­nio­ne. Wszyst­kie przy­wołane w pra­cy orze­cze­nia są do od­szu­ka­nia w ba­zie.

Ni­niej­sza pra­ca obej­mu­je stan praw­ny usta­wo­daw­stwa i stan orzecz­nic­twa sądo­we­go z dnia 30 kwiet­nia 2013 r.