Zbiór przepisów z obszaru kultury - ebook

Wstęp

Tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury stanowią główne zadanie instytucji kultury – jednostek powoływanych specjalnie w tym celu nie tylko przez państwo i samorządy, ale też przez podmioty prywatne. Każda z tych instytucji musi jednak funkcjonować na podstawie przepisów prawa. Tymi podstawowymi przepisami są unormowania zawarte w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 862; dalej: uodk). Dotyczą one wszystkich instytucji kultury i zawierają przepisy, do których muszą się zastosować organizatorzy – zarówno publiczni, jak i prywatni.

Uodk jest regulacją szczególną, zawierającą kompleksowe uregulowanie kwestii instytucjonalnych, a częściowo także pracowniczych. Tej problematyce poświęcony jest niniejszy komentarz do uodk, stanowiący szczegółowe opracowanie problematyki zawartej w:

▶rozdziale 1 (Przepisy ogólne),

▶rozdziale 2 (Instytucje kultury),

▶rozdziale 2a (Pracownicy instytucji kultury).

Obejmuje on także część problematyki gospodarki finansowej instytucji kultury, zawartej w rozdziale 3, obejmującej art. 31–31d uodk, a dotyczącej jednej z najistotniejszych spraw, związanych ze stosunkiem pracy, a mianowicie wynagrodzeń pracowniczych. Powiązanie tej problematyki z finansami instytucji kultury spowodowało, że ustawodawca zdecydował o umieszczeniu spraw płacowych właśnie w tym rozdziale.

Komentarz ten różni się od dotychczasowych opracowań, w których przeważała jednak teoria i prezentacja różnych poglądów oraz orzecznictwa sądowego, dotyczących kwestii prawnych związanych z instytucjami kultury. W tym opracowaniu, zachowując systematykę ustawy, zaprezentowano praktyczne rozwiązania spraw wynikających ze stosowania przepisów uodk. Do każdego z przepisów dobrano kilka kazusów oraz pytań stawianych przez Czytelników, na które zostały udzielone odpowiedzi poparte poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowym.

Komentarz oparty jest na najnowszym tekście jednolitym uodk, opublikowanym w Dz.U. z 2017 r. poz. 862 w dniu 5 kwietnia 2017 r., w odpowiedziach zaś wykorzystano także najnowsze, niekiedy niepublikowane jeszcze orzeczenia sądowe.

Dodatkowo w książce zamieszczamy treść kilku ustaw ważnych dla instytucji kultury. Dzięki temu łatwiej będzie państwu zajrzeć do tych przepisów w poszukiwaniu odpowiedzi na pytania, które mogą się pojawić w codziennej pracy dyrektora, księgowej i kadrowej w instytucji kultury.

Michał CulepaUstawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 862) – 144 odpowiedzi na pytania

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1

1. Działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury.

2. Państwo sprawuje mecenat nad działalnością kulturalną polegający na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami.

3. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wspierać finansowo, w ramach mecenatu państwa, realizację planowanych na dany rok zadań związanych z polityką kulturalną państwa, prowadzonych przez instytucje kultury i inne podmioty nienależące do sektora finansów publicznych.

4. Mecenat, o którym mowa w ust. 2 i 3, sprawują także organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości.

Jaki jest zakres działalności kulturalnej według uodk?

Działalność kulturalna wskazana w ustawie składa się z trzech elementów:

1) tworzenia kultury,

2) upowszechniania kultury,

3) ochrony kultury.

Uodk nie definiuje pojęcia „kultury” jako takiej. Sięgnąć zatem należy do określeń „słownikowych”. Słownik języka polskiego definiuje kulturę przede wszystkim jako „materialną i umysłową działalność społeczeństw oraz jej wytwory”. Definicja ta jest bardzo szeroka, ale można uznać, że zasadniczym celem działalności kulturalnej jest – jak zresztą ustawa wskazuje – twórczość kulturalna. Tworzenie kultury polega przede wszystkim na działaniu prowadzącym do wytworzenia szeroko rozumianego dzieła, któremu przypisać można wartość kulturalną, oddziałującego na wrażenia jego odbiorcy1. To oznacza, że głównym celem działalności kulturalnej jest stworzenie określonych dzieł – materialnych (np. obraz, rzeźba) czy niematerialnych (przedstawienie teatralne, koncert itp.).

Drugim elementem działalności kulturalnej jest upowszechnianie kultury, czyli udostępnianie dzieł publiczności – albo szerokiej, dla wielu odbiorców, albo dla zamkniętego, wąskiego kręgu koneserów.

Trzecim elementem jest ochrona kultury, czyli dbałość o to, by dzieła zostały zachowane i utrwalone w takiej formie, by publiczność mogła się z nimi zapoznać nawet wiele lat po ich stworzeniu.

Takie ujęcie działalności kulturalnej powoduje konieczność występowania w obrocie prawnym różnych typów instytucji kultury, wyspecjalizowanych w poszczególnych zakresach działalności kulturalnej.

Czy prowadzenie działalności gospodarczej wyklucza działalność kulturalną i czy podmiot gospodarczy zajmujący się także działalnością kulturalną może być instytucją kultury?

Co do zasady działalność gospodarcza opiera się na innych zasadach niż prowadzenie działalności kulturalnej. Przede wszystkim podstawą działania przedsiębiorców jest zysk (zarobek), na co wskazuje art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Jednakże NSA w wyroku z 1 września 2014 r. (II FSK 2009/12) wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej, co do zasady, nie wyklucza uznania, że dany podmiot prowadzi działalność kulturalną. Zarazem jednak nie można uznać przedsiębiorcy za instytucję kultury, w sytuacji gdy tylko część działalności sprowadza się do funkcji kulturalnych, a głównym celem podmiotu jest jednak zysk ekonomiczny. Instytucje zajmujące się działalnością kulturalną nie są instytucjami nastawionymi na zysk, ale na twórczość, upowszechnianie i ochronę kultury.

Czy kino prowadzone przez spółkę z o.o. może być uznane za instytucję kultury?

Co do zasady – nie. Wynika to z faktu, że spółka z o.o. i generalnie wszystkie osoby prawne funkcjonujące na podstawie przepisów prawa handlowego są przedsiębiorcami i podstawą ich działalności będzie działalność gospodarcza, a nie kulturalna. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2015 r. (II FSK 1942/13) prowadzenie działalności „związanej z kulturą” nie jest tożsame z „prowadzeniem działalności kulturalnej”, o której mowa w art. 1 ust. 1 uodk; inaczej mówiąc, jakkolwiek jedną z dopuszczalnych form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej jest kino, to jednak nie wyklucza to prowadzenia w tej samej formie także działalności gospodarczej. Fakt, że działalność ta w jednym z jej aspektów wiąże się z kulturą, nie pozbawia jej cech działalności gospodarczej. Z kolei WSA w Gdańsku wskazał w wyroku z 12 grudnia 2012 r. (I SA/GD 1039/12), iż do uznania, że podmiot prowadzi działalność kulturalną, nie wystarczy zatem zachowanie jedynie zewnętrznej formy organizacyjnej działalności kulturalnej (np. prowadzenie kina, posiadanie sali kinowej), lecz powinny być spełnione przez dany podmiot wszystkie pozostałe kryteria określone w uodk.

Co należy rozumieć przez mecenat państwa i jednostek samorządu terytorialnego nad działalnością kulturalną?

Mecenat kulturalny oznacza – tak jak określa się to językowo – wsparcie i pomoc, w tym wypadku dla osób i instytucji zajmujących się działalnością kulturalną. Przepis art. 1 ust. 2–3 oraz ust. 4 uodk nakłada na jednostki publiczne obowiązki w zakresie:

▶wsparcia informacyjnego i propagandowego kultury i sztuki,

▶promocji kultury (zarówno w kraju, jak i za granicą),

▶zapewnienie środków finansowych na działalność kulturalną oraz jej promocję.

Art. 2

Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.

Przepisy te stanowią rodzaj wskazań i celów dla instytucji i władzy publicznej do odpowiedniego wspierania i finansowania działalności kulturalnej.

Czy instytucje kultury mogą być prowadzone w innej formie niż określone w art. 2 uodk?

Przepisy uodk określają szeroko zakres działalności kulturalnej, dopuszczając różne formy jej prowadzenia, w zależności od potrzeb danej społeczności i zakresu działalności danej instytucji. Otwarty charakter zakresu działalności rzutuje też na otwartość form organizacyjnych, co potwierdził NSA w wyroku z 17 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 378/11), w którym wskazał, że przepisy uodk stanowią podstawy do upowszechniania kultury, a zarazem nie zawierają one nakazu wyboru prowadzenia działalności kulturalnej wyłącznie w wyliczonych formach, a zatem pozostawia organizatorowi wybór formy upowszechnienia kultury.

W piśmiennictwie2 pojawiają się przykładowe formy, w których odbywa się działalność kulturalna, niewymienione w ustawie, np.:

▶mediateka (instytucja posiadająca i upowszechniająca zbiór druków, nagrań i materiałów multimedialnych),

▶pracownia plastyczna,

▶salon literacki,

▶centrum sztuki cyfrowej.

Wspomnieć należy także o innych formach pośrednio wskazanych w uodk. Przykładowo w art. 11 ust. 2 uodk wymienia się jako instytucje artystyczne – poza różnymi rodzajami orkiestr, także zespół pieśni i tańca oraz zespół chóralny.

Czy klubokawiarnia może być uznana za instytucję kultury?

Możliwość prowadzenia działalności kulturalnej przewiduje sama uodk, wskazując w art. 2 jedynie przykładowe wyliczenie instytucji kultury. Klubokawiarnia może być więc instytucją kultury, jeśli podstawowym celem jej działalności będzie działalność kulturalna, czyli tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Prowadzenie innych usług, w tym gastronomicznych i noclegowych, raczej nie mieści się w zakresie działalności kulturalnej. Sama instytucja kultury może oczywiście prowadzić taką działalność, jeżeli wspiera ona zasadnicze działania instytucji oraz dopuszcza to statut instytucji kultury.

Natomiast jeżeli działalność upowszechniająca twórczość i wspierająca kulturę jest tylko częścią działalności, to – mimo że taka działalność może mieć zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania danej jednostki – klubokawiarnia nie będzie mogła być uznana za instytucję kultury, ale jedynie za przedsiębiorcę, jako że prowadzi zasadniczą działalność zarobkową o charakterze usługowym, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Odpowiadać bowiem będzie definicji działalności gospodarczej wskazanej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zwrócił na to uwagę WSA w Gdańsku, który w wyroku z 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 1039/12) wskazał, że prowadzenie działalności „związanej z kulturą” nie jest tożsame z „prowadzeniem działalności kulturalnej”. Rozróżnienie to odnosi się zatem przede wszystkim do celu prowadzonej działalności – jeżeli ma ona związek z kulturą, ale cel jej odpowiada bardziej celom wskazanym w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wówczas trudno mówić o działalności kulturalnej jako podstawowej, a zatem taki podmiot nie może być uznany za instytucję kultury.

Czy podstawą prawną funkcjonowania gminnej biblioteki publicznej jest ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej?

Biblioteka jest uznawana za instytucję kultury w rozumieniu art. 2 uodk, a zatem zasadniczo przepisami ogólnymi, na podstawie których funkcjonuje biblioteka, są właśnie przepisy uodk. Jednakże szczegółowe zasady prowadzenia działalności bibliotecznej reguluje także ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r.poz. 642 ze zm.).

Przepisy ustawy o bibliotekach określają przede wszystkim:

▶zadania bibliotek,

▶ich organizację oraz rodzaje,

▶zasady funkcjonowania sieci bibliotecznych,

▶podstawowe kwalifikacje pracowników i kierowników bibliotek,

▶zadania i podstawy działania Krajowej Rady Bibliotecznej.

Pamiętajmy jednak, że aby biblioteka została uznana za instytucję kultury, musi ona mieć wydzielony charakter, odrębny majątek oraz być wpisana do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organizatora, dysponując tym samym osobowością prawną.

Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy o bibliotekach, biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki.

W przypadku bibliotek będących komórkami organizacyjnymi (niemających charakteru odrębnych osób prawnych), jeżeli stanowią one część podmiotu niebędącego instytucją kultury, wówczas podstawą do ich funkcjonowania będą przepisy, na podstawie których dany podmiot działa, oraz przepisy wewnętrzne (np. regulaminy). Należy uznać, że taka biblioteka, jako np. wydzielona komórka organizacyjna, nie jest wówczas instytucją kultury w rozumieniu art. 1 i 2 uodk. Przykładem mogą być biblioteki uczelniane albo biblioteki szkolne, związane organizacyjnie i funkcjonalnie z daną uczelnią lub placówką oświatową. Do tego typu bibliotek zastosowania nie będą miały przepisy uodk i ustawy o bibliotekach, ale odpowiednie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym oraz Prawa oświatowego, a pracownicy tych bibliotek będą zatrudnieni na podstawie odpowiednio Prawa o szkolnictwie wyższym i Karty Nauczyciela.

Art. 3

1. Działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

2. Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów.

3. Do działalności, o której mowa w ust. 1 i 2, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej.

Czy działalność kulturalna może być prowadzona przez inne podmioty niż instytucje kultury?

W świetle art. 3 ust. 1 uodk należy uznać, że działalność kulturalna nie jest ograniczona i zastrzeżona wyłącznie dla instytucji kultury określonych w uodk. Mogą ją także prowadzić inne podmioty mające osobowość prawną lub nie, a także osoby fizyczne.

Osobami prawnymi prowadzącymi taką działalność kulturalną mogą być np.:

▶fundacje,

▶stowarzyszenia,

▶spółdzielnie, w tym w szczególności spółdzielnie pracy,

▶spółki kapitałowe prawa handlowego, przy czym w ich przypadku podejmowanie działalności kulturalnej musi przewidywać umowa spółki, a jeżeli spółka prowadzi obok działalności kulturalnej także inną działalność, to nie pozbawia jej statutu przedsiębiorcy.

W przypadku podmiotów niemających osobowości prawnej można wymienić przykładowo:

▶spółki cywilne,

▶spółki osobowe prawa handlowego (jest to jednak przypadek bardzo rzadki),

▶jednostki sektora finansów publicznych niemające osobowości prawnej i bezpośrednio kierowane przez jednostkę nadrzędną.

Działalność kulturalna może być także prowadzona przez osoby fizyczne, także zarejestrowane jako przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ani jednostki nieposiadające osobowości prawnej, ani osoby fizyczne nie mogą być uznane za instytucje kultury z uwagi na brak osobowości prawnej i inną konstrukcję prawną. Nie mogą więc zostać wpisane samodzielnie do rejestru instytucji kultury.

Czy instytucja kultury może prowadzić inną działalność niż tworzenie i upowszechnianie kultury? Problem dotyczy miejskiego domu kultury, w którym znajduje się mała kawiarnia. Czy może być prowadzona w ramach MDK?

Dopuszczalne jest prowadzenie przez instytucję kultury innej działalności niż kulturalna, w tym działalności gospodarczej. NSA w wyroku z 7 grudnia 2010 r. (II OSK 2141/10) wskazał, że z wyliczenia form organizacyjnych nie można wywieść zastosowania do statutu instytucji kultury ograniczenia przez wyłączenie dopuszczalności, prowadzonej dodatkowo, działalności gospodarczej. Jednakże taka działalność powinna być przewidziana statutowo. Postanowienia statutu instytucji kultury powinny obligatoryjnie zawierać także normy dotyczące prowadzenia przez nią działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza prowadzić taką działalność (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r., IV SA/WR 673/12). Statut musi jednak określić ściśle rodzaj działalności i jej zakres. Brak takich postanowień uniemożliwia prowadzenie innej działalności przez instytucję. Dyrektor samodzielnie nie może podjąć decyzji o prowadzeniu takiej działalności bez podstawy statutowej. W takim wypadku działalność gospodarcza „dodatkowa” stanowiąca poboczny zakres działalności danej instytucji nie będzie kategoryzowana jako działalność gospodarcza i zastosowanie będzie miał także art. 3 ust. 2 uodk, a więc dochody z tej działalności (np. kawiarni czy sklepu) będą także częścią dochodów instytucji kultury.

W jakim zakresie stosuje się przepisy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w odniesieniu do instytucji kultury? Czy gminna instytucja kultury (np. muzeum) może zatrudniać wolontariuszy?

Zgodnie z art. 3 ust. 1–2 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1817 ze zm.) działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Ustawa wskazuje, że organizacjami pozarządowymi są:

▶niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub przedsiębiorstwami, instytutami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi,

▶niedziałające w celu osiągnięcia zysku,

▶osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia.

Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wolontariusze mogą wykonywać, na zasadach określonych w niniejszym rozdziale, świadczenia na rzecz:

▶organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (np. osoby prawne i jednostki należące do kościołów i związków wyznaniowych, spółdzielnie socjalne, kluby sportowe) w zakresie ich działalności statutowej, w szczególności w zakresie działalności pożytku publicznego, z wyłączeniem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej,

Darmowy fragment