Rola pomocy humanitarnej w stosunkach międzynarodowych - ebook

Spis wykresów

Spis wykresów

Wykres 1. Środki przekazane przez donatorów w latach 2000-2015 (w mld USD)

Wykres 2. Typy donatorów (wartość ogólna pomocy udzielonej w latach 2000-2007)

Wykres 3. Najwięksi donatorzy pomocy humanitarnej (łączna wartość pomocy w latach 2000-2015)

Wykres 4. USA jako donator w 2003 roku.

Wykres 5. Wydatki Polski na pomoc humanitarną w latach 2000-2015 (w USD)

Wykres 6. Beneficjenci polskiej pomocy humanitarnej w latach 2000-2015 (łącznie w USD)

Wykres 7. Typy agencji apelujących o pomoc humanitarną, które zgromadziły największą wartość środków łącznie w latach 2000-2012

Wykres 8. Najwięksi beneficjenci pomocy humanitarnej (łączna wartość pomocy w latach 2000-2015)

Wykres 9. Środki otrzymane przez biorców pomocy w latach 2000-2015 (w tys. USD)

Wykres 10. Liczba katastrof naturalnych i ich ofiar

Wykres 11. Liczba konfliktów w latach 1945-2010

Wykres 12. Liczba konfliktów według typu konfliktu w latach 1946-2009

Wykres 13. Udział wysokości pomocy humanitarnej przeznaczonej podczas katastrof naturalnych w ogólnej wartości pomocy

Wykres 14. Liczba konfliktów w regionach w latach 1946-2009

Wykres 15. Pomoc finansowa i rzeczowa w latach 2000-2015

Wykres 16. Sektory pomocy w latach 2000-2015 (wartość w USD)

Wykres 17. Kraje otrzymujące najwięcej pomocy żywnościowej w latach 2000-2009 (łącznie w mln ton) w podziale na kraj pochodzenia żywności

Wykres 18. Potrzeby zaspokojone: „needs met” i niezaspokojone: „needs not met” na podstawie Skonsolidowanych Apeli ONZSpis tabel

Spis tabel

Tabela 1. Zestawienie krajów udzielających najwyższej pomocy humanitarnej, krajów o najwyższym PKB oraz wartości pomocy humanitarnej i wydatków na zbrojenia jako % PKB. Opracowanie własne na podstawie danych z Banku Światowego: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD/countries oraz danych zebranych przez Financial Track System (stan na dzień 31.01.2011).

Tabela 2. Środki przekazane przez donatorów na pomoc humanitarną w latach 2000-2015 (w mln USD)

Tabela 3. Zestawienie danych o liczbie ofiar cywilnych i wartości pomocy humanitarnej udzielonej Irakowi przez USA w trakcie działań wojennych

Tabela 4. Struktura podmiotów wykonawczych

Tabela 5. Środki otrzymane przez beneficjentów pomocy w latach 2000-2015 (w mln USD)

Tabela 6. Zestawienie państw, które otrzymały największą pomoc w 2009 r. i państw o najniższym PKB per capita w 2009 r.

Tabela 7. Przyczyny katastrof humanitarnych w krajach, które otrzymały największą pomoc humanitarną w latach 2000-2008

Tabela 8. Rodzaje pomocy humanitarnej

Tabela 9. Sektory pomocy humanitarnej

Tabela 10. Pozytywne i negatywne skutki pomocy humanitarnej

Tabela 11. Zestawienie kryzysów zapomnianych w latach 2005-2012

Tabela 12. Katalog celów uczestników stosunków międzynarodowych udzielających pomoc humanitarną (opracowanie własne).WYKAZ SKRÓTÓW

WYKAZ SKRÓTÓW

ALNAP — Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action

BINGO — business and industry NGO (organizacje zakładane przez środowiska biznesowe i przemysłowe)

CAP — Consolidated Appeals Process

CERF — Central Emergency Respond Fund

CIDCM — Center for International Development and Conflict Management

CNN — Cable News Network

CRED — The Centre for Research on the Epidemiology of Disasters

CRS — Catholic Relief Services

DAC — Development Assistance Committee (Komitet Pomocy Rozwojowej)

DRI — Disaster Risk Index — wskaźnik podatności na katastrofę

ECHO — Departament Pomocy Humanitarnej Komisji Europejskiej

EUPOL COPPS — European Union Police Mission for the Palestinian Territories

EUPOL Kinshasa — European Union Police Mission in Kinshasa

FAO — Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa

FTS — Financial Tracking Service (System Przepływów Finansowych)

GAO — Government Accountability Office

GATT — Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu

GNA — Global Nedds Assessments

GONGO — government-organized NGO (organizacje pozarządowe założone przez rządy)

HDI — Human Development Index

HIICR — Heidelberg Institute for International Conflict Research

IASC — Inter-Agency Standing Committee

ICRC — International Committee of the Red Cross, Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca (MKCK)

IFRC — International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies (Międzynarodowa Federacja Stowarzyszeń Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca)

IGO — intergovernmental organizations (organizacje międzyrządowe)

ILO — Międzynarodowa Organizacja Pracy

INTERFAIS — International Food Aid Information System (System Informacji o Międzynarodowej Pomocy Żywnościowej)

KPMCK — Kodeks Postępowania Międzynarodowego Czerwonego Krzyża i Ruchu Czerwonego Półksiężyca (również jako Kodeks Postępowania)

MFW — Międzynarodowy Fundusz Walutowy

MONUC — United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Kongo

NAFTA — Północnoamerykański Układ Wolnego Handlu

NATO — Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego

NGO — non-governmental organizations (organizacje pozarządowe)

OBWE — Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

OCHA — UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs (Biuro Koordynacji Spraw Humanitarnych ONZ)

ODI — Overseas Development Institute’s Humanitarian Policy Group

OECD — Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

ONZ — Organizacja Narodów Zjednoczonych

PKB — produkt krajowy brutto (GDP)

UCDP — Uppsala Conflict Data Program

UE — Unia Europejska

UNDP — Programu Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju

UNESCO — Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury

UNHCR — Przedstawicielstwo Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców

UNICEF — Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci

USA — Stany Zjednoczone Ameryki Północnej

USAID — Agencja Międzynarodowej Pomocy Rozwojowej Stanów Zjednoczonych

USD — dolar amerykański

USDA — Departament Rolnictwa USA

WFP — Światowy Program Żywnościowy

WHO — Światowa Organizacja Zdrowia

WTO — Światowa Organizacja Handlu

WVS — World Value Survey (Światowy Sondaż Wartości)WSTĘP

WSTĘP

Co kilka miesięcy media donoszą o wielkich powodziach, tajfunach, trzęsieniu ziemi, które powodują śmierć wielu tysięcy ludzi, a kolejne tysiące tracą dach nad głową, nie mają co jeść i z czego żyć. Za pośrednictwem mediów władze państw dotkniętych przez kataklizmy apelują o pomoc, która nadchodzi z różnych stron świata w różnych formach. Zwykle w takich sytuacjach jesteśmy „atakowani” informacjami o bólu, cierpieniu, zniszczeniach, potrzebach a potem o rozmiarach pomocy. Nie zastanawiamy się kto pomaga, a kto nie, i dlaczego tak się dzieje?

W obliczu tak wielu występujących kryzysów humanitarnych, uczestnicy stosunków międzynarodowych dokonują wyboru, czy i w który kryzys się zaangażować. Muszą również zdecydować o formie i sposobie udzielonej pomocy. Kryterium tych wyborów często są interesy i cele podmiotu, który udziela pomocy.

Zmiana charakteru konfliktów międzynarodowych, zwiększenie funduszy przeznaczanych na pomoc, wzrost liczby organizacji zainteresowanych udzielaniem pomocy humanitarnej oraz instytucjonalizacja mechanizmu finansowania tej pomocy to tylko niektóre z czynników charakteryzujących międzynarodową pomoc humanitarną w okresie pozimnowojennym. Na temat pomocy humanitarnej istnieje wiele mitów, które powstają głównie dzięki przekazom medialnym. W niniejszej książce, na podstawie analiz danych o finansowaniu pomocy humanitarnej przedstawiam jak rzeczywiście ta pomoc wygląda.

W pierwszym rozdziale definiuję podstawowe pojęcia pozwalające odróżnić pomoc humanitarną od interwencji humanitarnej i pomocy rozwojowej. Przedstawiam sieć zależności jakie wytwarza udzielanie pomocy humanitarnej, a także prezentuję wyniki analiz statystycznych dotyczących największych donatorów pomocy, jej odbiorców oraz pośredników.

W rozdziale drugim piszę o idei, wartościach i zasadach, czyli genezie pomocy humanitarnej. Idea humanitaryzmu wyznacza cel jawny pomocy humanitarnej formułowany w oficjalnych komunikatach, w których mówi się o wartościach humanitarnych, poszanowaniu godności ludzkiej, bezpieczeństwie, pokoju.

Rozdział trzeci jest poświęcony przyczynom kryzysów humanitarnych, zarówno tym bezpośrednim, jak i pośrednim. Dowiadujemy się z niego na ile działania ludzi, czynniki społeczne, ekonomiczne oraz polityczne mają wpływ na powstawanie sytuacji, w których konieczne jest udzielanie pomocy humanitarnej.

W rozdziale czwartym poruszam temat form pomocy humanitarnej i ich wpływu na społeczność, której jest udzielana. Nie zawsze dostarczana pomoc jest dopasowana do potrzeb tych, którzy jej potrzebują. Poza tym w sytuacji kryzysu humanitarnego tworzą się liczne grupy interesu, które dążą do tego, aby jak najwięcej skorzystać z tej pomocy.

W rozdziale piątym opisuję proces upolitycznienia pomocy humanitarnej i jego skutki, co jest jedną z większych kontrowersji dotyczących pomocy humanitarnej w wymiarze międzynarodowym. Odpowiadam w nim na pytanie w czym przejawia się realizacja partykularnych celów podmiotów stosunków międzynarodowych oraz jakie są to cele. A na zakończenie formułuję kilka hipotez związanych z przyszłością pomocy humanitarnej oraz wyzwań jakie stoją przed osobami, które zajmują się tą tematyką.

Na końcu książki są zamieszczone dwa aneksy: w I. opisane są przypadki największych od 2000 do 2015 roku kryzysów humanitarnych, a w II. — opis bazy danych Financial Tracking Service, na podstawie której dokonałam zestawień i analiz statystycznych.

W publikacji opisuję również rolę Polski w świadczeniu pomocy humanitarnej. I choć jest ona bardzo mała na tle innych donatorów, to myślę, że warto upowszechniać wiedzę o mechanizmach funkcjonujących w przepływie pomocy humanitarnej, ponieważ rzutuje to na zależności w stosunkach międzynarodowych.ROZDZIAŁ I. POMOC HUMANITARNA W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH

ROZDZIAŁ I

POMOC HUMANITARNA W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH

1. Pomoc humanitarna, pomoc rozwojowa, interwencja humanitarna — różnice definicyjne

Pomoc humanitarna jest zjawiskiem występującym od dawna, lecz jej znaczenie jest podkreślane dopiero od lat 80. ubiegłego wieku i od tej pory zjawisko to się nasila. Ogólnie rzecz ujmując, pomoc humanitarna jest pomocą doraźną, zaspokajającą najbardziej podstawowe potrzeby zachowania życia i godności ofiar sytuacji nadzwyczajnych, takich jak kataklizmy, katastrofy, konflikty zbrojne.

W języku angielskim do pojęcia pomocy humanitarnej (humanitarian aid, humanitarian assistance) odnoszą się takie pojęcia jak: humanitarian emergency, international assistance, aid programs, aid agencies, aid worker.

------------------------------------------------------------------------

Szersza definicja jest używana przez Biuro ONZ ds. Koordynacji Spraw Humanitarnych (UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs – OCHA) i wyznacza jej podstawowe cele, zasady oraz zakres:

1. Celem działań humanitarnych jest ratowanie życia, zmniejszenie cierpień i ochrona godności ludzkiej w czasie i w następstwie konfliktów zbrojnych i klęsk żywiołowych oraz zapobieganie i przygotowanie ludności do wystąpienia tego rodzaju sytuacji.
2. Akcje humanitarne powinny kierować się zasadami humanitarnymi: człowieczeństwa, co oznacza, uznanie prymatu ratowania życia ludzkiego i niesienie ulgi w cierpieniu, gdziekolwiek się pojawia; bezstronności, co oznacza realizację działań wyłącznie na podstawie potrzeb, bez dyskryminacji; neutralności, co oznacza, że działania humanitarne nie mogą faworyzować żadnej strony w konflikcie zbrojnym lub w innym sporze, gdzie takie działania są przeprowadzane; i niezależności, co oznacza autonomię celów humanitarnych od celów politycznych, gospodarczych, wojskowych czy innych, które może posiadać jakikolwiek aktor w odniesieniu do obszarów, w których prowadzone są działania humanitarne.
Akcje humanitarne obejmują ochronę ludności cywilnej i tych, którzy już nie uczestniczą w działaniach wojennych; obejmują również dostarczanie żywności, wody i urządzeń sanitarnych, schronienia, opieki zdrowotnej i innych form pomocy, podejmowanych na rzecz osób dotkniętych kryzysem, aby ułatwić im powrót do normalnego życia.

Choć definicje nic nie mówią o formach udzielania pomocy i jej finansowania, można to wywnioskować z działań różnych podmiotów i agend. Można wyróżnić trzy główne formy pomocy: finansową, rzeczową (np. koce, namioty, żywność), niematerialną (w postaci pracy wolontariuszy i usług świadczonych na rzecz poszkodowanych, np. świadczenia medyczne dla ofiar katastrof). Można wyróżnić dwa podstawowe sposoby przekazywania środków na pomoc humanitarną. Po pierwsze, państwa przekazują odpowiednie sumy organizacjom i agendom międzynarodowym o charakterze międzyrządowym (czyli takim, które powstały na bazie umowy zawartej przez rządy kilku państw), powołanym do reagowania na kryzysy humanitarne — pomoc multilateralna. Po drugie, państwa na własną rękę mogą przekazać potrzebującym środki finansowe lub materialne. Jest to pomoc bilateralna (dwustronna). Polega ona na tym, że w razie kryzysu humanitarnego rząd danego państwa przekazuje pomoc bezpośrednio rządowi kraju znajdującemu się w sytuacji kryzysowej.

Należy rozróżnić pomoc międzynarodową od wewnątrzkrajowej. Pomoc międzynarodowa obejmuje relacje pomiędzy uczestnikami stosunków międzynarodowych, a pomoc wewnątrzkrajowa oznacza pomaganie osobom poszkodowanym przez instytucje państwowe, pozarządowe oraz pomiędzy jednostkami.

------------------------------------------------------------------------

Pomoc humanitarna często jest utożsamiana bądź mylona z pomocą rozwojową i interwencją humanitarną. Są to pojęcia i zjawiska bardzo blisko związane zakresem znaczeniowym, dlatego warto wyraźnie rozróżnić co się pod nimi kryje.

Humanitarna interwencja jest określana poprzez kilka warunków:

1. faktyczne użycie siły;
2. interweniującym podmiotem może być tylko organizacja międzynarodowa, państwo lub grupa państw, a działania organizacji pozarządowych mogą mieć tylko charakter subsydiarny;
3. przyczyną interwencji są masowe naruszenia międzynarodowo uznanych praw człowieka w państwie, w którym interwencja następuje;
4. pierwotnym interesem powinien być interes humanitarny, czyli podstawowym celem i motywem działania interweniującego państwa jest powstrzymanie naruszeń praw człowieka;
5. w przypadku humanitarnej interwencji chodzi głównie o ochronę obywateli państwa, w którym następuje interwencja.

Najczęściej podawane przykłady interwencji humanitarnych po 1990 roku to: Liberia (1991), Irak (1991), Somalia (1992), Bośnia i Hercegowina (1992), Rwanda (1994), Haiti (1993), Kosowo (1998), Timor Wschodni (1999).

Jedynym łączącym explicite pojęcie pomoc humanitarna i interwencja humanitarna elementem jest interes humanitarny, który powinien być wiodącym i jedynym motywem obu ingerencji zewnętrznych podmiotów w sprawy danego państwa. Jednak już sam sposób ingerencji, podmiot, który może jej dokonać, oraz cele są odmienne. I tak organizacje pozarządowe nie mogą być bezpośrednim podmiotem ingerującym w przypadku interwencji humanitarnej, ale mogą udzielać pomocy humanitarnej na równi z innymi podmiotami. Przyczyną interwencji jest tylko i wyłącznie naruszenie praw człowieka, podczas gdy pomoc humanitarna jest też udzielana w sytuacji katastrof naturalnych. Z kolei celem pomocy humanitarnej jest zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych tych, którzy cierpią, a w interwencji chodzi raczej o ochronę obywateli. Najistotniejsza różnica dotyczy użycia siły militarnej, która jest podstawowym narzędziem interwencji, a w pomocy humanitarnej jest niedopuszczalna. Na koniec tych porównań warto zaznaczyć, że w praktyce wraz z interwencją humanitarną zazwyczaj udzielana jest też pomoc humanitarna, która ma łagodzić skutki militarne działań zbrojnych i nieść pomoc ludziom, w imię ochrony których została podjęta decyzja o interwencji.

Choć często pomoc humanitarna jest nierozerwalnie związana z interwencjami humanitarnymi, to równie często trudno odróżnić czy np. pieniądze przekazywane z organizacji pozarządowej na budowę studni w wiosce, gdzie ludzie umierają z pragnienia, to pomoc humanitarna, czy już pomoc rozwojowa. Według Komitetu Pomocy Rozwojowej (Development Assistance Committee — OECD) pomoc rozwojowa to transfer środków rzeczowych i finansowych na rzecz państw rozwijających się; powinna spełniać dwa warunki:

1. musi być zastosowana bezpośrednio na wsparcie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju biorcy;
2. ma zawierać w sobie co najmniej 25% darowizny.

Taka forma pomocy międzynarodowej jest częścią międzynarodowych stosunków gospodarczych, polegających na transferze towarów i usług po korzystniejszych cenach niż rynkowe, środków finansowych w postaci kredytów oprocentowanych niżej niż na prywatnym rynku kapitałowym, umorzeniu części zadłużenia, a także świadczeniu pomocy technicznej poprzez nieodpłatne lub częściowo płatne przekazanie technologii, finansowanie szkoleń, przyznawanie stypendiów. Te formy pomocy mają charakter pomocy rozwojowej motywowanej względami ekonomicznymi, której głównym celem jest przezwyciężanie zacofania ekonomicznego państw rozwijających się.

Koncepcja pomocy rozwojowej ujawniła się po raz pierwszy w latach 60. XX w., gdy po odzyskaniu niepodległości przez byłe kolonie zaczęto zwracać uwagę na duże dysproporcje w rozwoju państw Północy i Południa. Jednak pomoc rozwojowa nabrała większego znaczenia w latach 70. XX w., kiedy to szczególnie ONZ podjęła działania na rzecz wyrównywania poziomów życia i przyczyniania się do rozwoju społeczno-gospodarczego. Wtedy to sformułowano zasadę, że rozwinięte państwa Północy powinny wspomagać państwa Południa, udzielać im pomocy i tworzyć warunki sprzyjające wzrostowi gospodarczemu w postaci odpowiednich mechanizmów współpracy międzynarodowej.

Pomoc rozwojowa jest udzielana zarówno przez instytucje międzynarodowe i w tym wypadku ma charakter umów wielostronnych oraz przez poszczególne państwa na podstawie umów bilateralnych. Najważniejsze organizacje udzielające pomocy rozwojowej to: ONZ, MFW, Bank Światowy, OECD i UE. Jest również szereg organizacji pozarządowych działających na rzecz rozwoju i poprawienia warunków życia w krajach rozwijających się.

Choć podkreśla się znaczenie humanitarne pomocy rozwojowej, nie jest ona tożsama z pomocą humanitarną. Wspólne obu rodzajom pomocy jest przekazywanie środków finansowych i rzeczowych na rzecz państw rozwijających się (które są też najczęściej odbiorcami pomocy humanitarnej) przez różne podmioty, tj. zarówno państwa, organizacje międzyrządowe i pozarządowe. Jednak cel pomocy jest różny: pomoc nastawiona na rozwój ma na celu wyrównywanie różnic między państwami, obszarami biedniejszymi a bogatszymi, a pomoc humanitarna — zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Istotną różnicą jest również to, że pomoc rozwojowa może być częściowo odpłatna, a pomoc humanitarna jest wyłącznie charytatywna. Odnosząc się do przykładu środków na budowę studni, to jeśli były one przekazane w formie niskooprocentowanej pożyczki lub została zbudowana przez inżynierów, za których musiała zapłacić społeczność wsi, to była to pomoc rozwojowa. Jeśli natomiast studnię zbudowali wolontariusze, którzy przywieźli ze sobą bezpłatne materiały, to można mówić o pomocy humanitarnej.

Poniższy schemat obrazuje zakresy pojęciowe interwencji humanitarnej, pomocy humanitarnej oraz pomocy rozwojowej z uwzględnieniem różnic oraz obszarów wspólnych.

Rysunek 1. Zakres pojęciowy: pomoc humanitarne a interwencja humanitarna i pomoc rozwojowa (opracowanie własne).

Biorąc pod uwagę wcześniejsze definicje pomocy humanitarnej oraz przedstawione różnice między pomocą humanitarną a interwencją kryzysową oraz pomocą rozwojową, przyjmuję następującą definicję pomocy humanitarnej:

Pomoc humanitarna to nieodpłatne przekazanie środków finansowych, rzeczowych i świadczenie usług niematerialnych przez rządy państw, organizacje międzyrządowe lub pozarządowe krajom, które nie mogą zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych obywateli na skutek katastrofy naturalnej lub konfliktu zbrojnego. Celem udzielenia pomocy jest zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych potrzebujących w imię uniwersalnych wartości humanitarnych i poczucia solidarności ludzkiej. Pomoc nie może być udzielana z zastosowaniem siły militarnej.

------------------------------------------------------------------------

2. Pomoc humanitarna jako relacja w sieci zależności

Z pojęcia pomoc humanitarna wynikają relacje między pomagającymi a tymi, którym się pomaga, a działania pomocowe występują w określonych warunkach i są oparte na pewnych wartościach. Jako że pomoc humanitarna funkcjonuje w konkretnej rzeczywistości, jest specyficzną relacją między poszczególnymi państwami i między państwami a organizacjami świadczącymi taką pomoc. Zarówno przyjmujący (beneficjenci) i udzielający (donatorzy) pomocy są uczestnikami złożonych stosunków międzynarodowych, które szczególnie w okresie rozwijających się procesów globalizacyjnych wpływają na coraz mniejsze podmioty życia społecznego, a nawet na jednostki.

Wszelkie relacje w stosunkach międzynarodowych zachodzą pomiędzy państwami i jego agendami oraz organizacjami międzyrządowymi lub pozarządowymi. Wielość tych podmiotów implikuje złożoność systemu przepływu środków. Najczęściej faktyczne środki na pomoc humanitarną pochodzą bezpośrednio z zasobów państwowych, które są asygnowane przez rząd lub instytucję rządową danego kraju. Mniejszy udział mają środki przekazywane przez osoby indywidualne lub firmy prywatne np. organizacjom pozarządowym. Dużą rolę jako koordynatorzy pomocy odgrywają takie organizacje jak ONZ oraz jej agendy specjalizujące się w pomocy na różnych poziomach i w różnych obszarach (np. WHO, UNDP, UNHCR itp.), a także Ruch Międzynarodowego Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca oraz inne większe organizacje pozarządowe. Są one zazwyczaj organizatorem pomocy, ale bezpośrednim wykonawcą są mniejsze, często lokalne organizacje pozarządowe, władze lokalne lub rządy państw przyjmujących pomoc. Sieć pomocy jest zobrazowana na rysunku nr 2.

Rysunek 2. Przepływ środków w międzynarodowym systemie pomocy.

Źródło: Joelle Tanguy, The Sinews of Humanitarian Assistance: Funding Policies, Practices, and Pitfalls Kevin M. Cahill (red.), Basic of International Humanitarian Missions, New York: The Center for International Health and Cooperation, 2003, s. 206.

Na podstawie przepływów środków finansowych wyróżnia się trzy grupy podmiotów biorących udział w międzynarodowym systemie pomocy. Pierwszą z nich są podmioty finansujące pomoc (donatorzy), drugą są podmioty wykonawcze, a trzecią bezpośredni odbiorcy (beneficjenci).

Pomiędzy podmiotami stosunków międzynarodowych zachodzą relacje polityczne, gospodarcze, kulturowe, społeczne, prawne itp. Relacje te występują wśród większości państw, ale nie między wszystkimi, co obrazuje rzeczywistość, w której nie jest tak, że każde państwo posiada relacje z każdym innym państwem. To samo dotyczy organizacji międzynarodowych, które choć są ważnym i coraz ważniejszym uczestnikiem stosunków międzynarodowych, nie wchodzą w relacje z każdym państwem. Również pomoc przepływa tylko do niektórych państw i organizacji, co oznacza, że dane państwo znajduje się w sytuacji, w której uzasadnione jest udzielenie pomocy. Natomiast organizacje, które przekazują pomoc są organizacjami pozarządowymi lub międzyrządowymi pomagającymi konkretnym państwom w określonych sytuacjach.

Pomoc humanitarna jest umiejscowiona w sieci zależności pomiędzy państwami i między państwami a organizacjami, dlatego można uznać, że pomoc humanitarna jest to jedna z relacji w sieci zależności.

------------------------------------------------------------------------

Dodatkowo pomoc humanitarną umiejscawiam jako relację pomiędzy głównymi podmiotami, tj. państwa i organizacje, a nie np. pomiędzy poszczególnymi grupami społecznymi, gdyż interesuje mnie poziom państwa jako pewnej struktury, bez której nie jest możliwe działanie grup sformalizowanych. Jeśli przyjmiemy, że nawet niezależne organizacje pozarządowe (międzynarodowe lub krajowe) skupiają kapitał ludzki i finansowy różnych grup społecznych, to zawsze istnieją one w określonej przestrzeni społeczno-prawnej, która w dużej mierze jest określana przez aparat państwowy. W tym sensie organizacje te są zawsze zależne od państwa. Dodatkowo należy dodać, że międzynarodowe organizacje pozarządowe w dużym stopniu są finansowane z budżetów poszczególnych państw (co przedstawiam w dalszych rozdziałach pracy). Oddzielną sprawą są organizacje międzyrządowe odgrywające niemałą rolę w pomocy humanitarnej (największą tego typu organizacją jest ONZ).

Przechodząc na poziom państwa, które udziela pomocy, należy uwzględnić jego złożoność. Każde państwo posiada określone interesy państwowe, przekładające się na politykę państwa w różnych dziedzinach. Przyjmując, że nawet brak polityki (np. społecznej) jest polityką w sensie sposobu postępowania w danym obszarze, można powiedzieć, że każde państwo realizuje polityki w różnych sferach życia społecznego, np. politykę zagraniczną, społeczną, gospodarczą itp. Twórcą i realizatorem tych polityk jest rząd i aparat państwowy, które podlegają różnym wpływom. Dlatego należy uwzględnić instytucje wewnątrzpaństwowe, mające wpływ na kreowanie polityki państwa, tj. grupy interesu, prawo, opinia publiczna. Nie należy jednak zapominać, że również liczne zależności międzypaństwowe mają istotny wpływ na kształtowanie polityki państwa w różnych dziedzinach. Pomoc humanitarna jest częścią polityki państwa podlegającego wpływom środowiska międzynarodowego oraz wpływom wewnątrz krajowym.

Opisana sieć podmiotów biorących udział w pomocy humanitarnej jest dobrze uwidoczniona w przepływach finansowych pomiędzy poszczególnymi instytucjami zgodnie ze stwierdzeniem Formana, że wzory przekazywania środków uwidaczniają tendencję wyborów politycznych agend donatorów. Pomoc humanitarna powinna być dostarczana jedynie na podstawie poznanych potrzeb ludzi dotkniętych katastrofą humanitarną. Jednak w obliczu kilku katastrof udzielający pomocy są zmuszeni dokonać wyboru. Jest to wybór dwojakiego rodzaju: czy udzielić pomocy w danej sytuacji i ile przeznaczyć na to środków.

3. Donatorzy pomocy humanitarnej

3.1. Wydatki na pomoc humanitarną w latach 2000-2015

Ogólne sumy przeznaczone na pomoc humanitarną w ciągu ostatnich lat są znaczne, jednak w porównaniu do wydatków na zbrojenia mogą wydawać się one mało znaczące, gdyż np. w 2006 roku ogólna kwota światowych wydatków na zbrojenia wyniosła 1158 mld dolarów przy 104 mld dolarów pomocy rozwojowej i niecałych 8 mld dolarów na pomoc humanitarną. Odzwierciedla to deklaratywności idei humanitarnych w stosunkach międzynarodowych i bezpieczeństwa międzynarodowego. Porównując natomiast wydatki ogólne na pomoc humanitarną w latach 2000-2015 z wydatkami w latach 1992-2000, można stwierdzić, że w pierwszej dekadzie XXI w. były one znacznie wyższe niż w dekadzie, w której nastąpił gwałtowny wzrost i zainteresowanie sprawami humanitarnymi (tj. lata 90. XX w.). Oznacza to, że nadal rośnie chęć i potrzeba udzielania tej formy pomocy.

W tabelach nr 2 i 5 oraz na wykresach nr 1 i 9 zestawione zostały wydatki na pomoc humanitarną w latach 2000-2015 według donatorów oraz krajów przyjmujących pomoc. Zarówno w tabelach i na wykresie są ujęte tylko te podmioty, które należą do pierwszych 13 w każdej kategorii. Te 13 państw/podmiotów sfinansowało 77% pomocy udzielonej w tym okresie.

Wykres 1. Środki przekazane przez donatorów w latach 2000-2015 (w mld USD)

Opracowanie własne na podstawie danych zebranych przez Financial Track System (stan na dzień: 18.02.2016).

3.2. Typy donatorów

Donatorami, czyli podmiotami finansującymi pomoc humanitarną, są głównie rządy państw (w tym Komisja Europejska). Jak widać na poniższym wykresie w latach 2000-2007, aż 70% środków pochodziło bezpośrednio z budżetów poszczególnych państw, kolejne 11% z organizacji międzynarodowych i 5% z agend ONZ, które są finansowane głównie ze składek i wpłat dobrowolnych państw członkowskich. Ze środków prywatnych w analizowanym okresie było sfinansowane 9% wartości pomocy (łącznie NGO i organizacje prywatne i fundacje), choć należy zauważyć, że większość tych środków (90%) została przeznaczona w jednym roku (2005 r. — pomoc w rejonie tsunami na Oceanie Indyjskim).

Wykres 2. Typy donatorów (wartość ogólna pomocy udzielonej w latach 2000-2007)

Opracowanie własne na podstawie danych zebranych przez Financial Track System (dane na dzień 19.07.2008).

W związku z tym, że to rządy państw są głównymi podmiotami finansującymi pomoc humanitarną, mają one największy wpływ na wysokość i kierunek udzielonej pomocy. Tym samym Organizacja Narodów Zjednoczonych traci na znaczeniu jako podmiot finansujący pomoc, a staje się agendą wykonawczą, co obniża jej zdolność do reagowania zgodnie z widzianymi przez nią potrzebami.

3.3. Najwięksi donatorzy

Liderem pod względem wartości udzielonej pomocy niezmiennie od lat są Stany Zjednoczone, które w latach 2000-2015 udzieliły pomocy o łącznej wartości ponad 49 mld USD, wynoszącej 28% całkowitej wartości pomocy humanitarnej (por. wykres 3). Drugi podmiot pod względem wartości pomocy to Unia Europejska (w statystykach ujmowana jako Komisja Europejska), która w tych latach przeznaczyła na pomoc humanitarną 19 mld USD, co stanowi 11% wartości światowej pomocy. Kraje należące do Unii Europejskiej udzieliły pomocy o wartości zbliżonej do tej przyznanej przez USA, czyli ponad 43 mld USD. Jeśli policzyć łącznie Komisję Europejską i kraje do niej należące, to wartość pomocy wynosi 35%. Łącznie Stany Zjednoczone, Komisja Europejska i kraje Unii Europejskiej dostarczyły ok. 63% pomocy, co oznacza, że to one decydują o tym, gdzie i kiedy przeznaczyć środki. Kolejne 5% to środki prywatne, czyli środki pochodzące z organizacji pozarządowych oraz ze zbiórek prowadzonych wśród ludności. Warto zauważyć, że wśród największych donatorów przeważają kraje należące do cywilizacji zachodniej, spoza niej jest Japonia i Arabia Saudyjska, której aktywność wzrosła dopiero w ostatnich latach.

W 2005 roku powstał Central Emergency Response Fund (CERF) w ramach przeprowadzonej reformy systemu finansowania pomocy humanitarnej. Celem nowego funduszu jest przede wszystkim udzielanie natychmiastowej pomocy w sytuacjach kryzysu oraz udzielanie pomocy do rejonów kryzysów zapomnianych (które są rejonami, gdzie istnieje największa dysproporcja pomiędzy finansowaniem akcji a zgłoszonymi potrzebami). Fundusz ten nie zastępuje istniejących w systemie finansowania Flash Appeal (co można przetłumaczyć jako wezwania do pomocy natychmiastowej) i Consolidated Appeal (wezwań do pomocy skoordynowanej), a ma je wspierać, gdyż fundusze z CERF mają być przekazywane w ciągu kilku dni od powstania zagrożenia kryzysem humanitarnym. Z Funduszu są finansowane akcje prowadzone przez agendy ONZ oraz Międzynarodową Organizację ds. Migracji. Środki na Fundusz są przekazywane zarówno od rządów poszczególnych państw oraz od osób prywatnych i organizacji bez wskazywania celu ich przeznaczenia, co ma doprowadzić do zwiększenia środków przekazywanych kanałami multilateralnymi. Z roku na rok rośnie suma środków przekazana na Fundusz, co już teraz pozwala zakwalifikować go do największych donatorów, choć nadal środki te stanowią tylko 3-4% ogólnych środków przekazywanych na pomoc humanitarną przez wszystkich donatorów w ciągu roku.

Wykres 3. Najwięksi donatorzy pomocy humanitarnej (łączna wartość pomocy w latach 2000-2015)

Opracowanie własne na podstawie danych zebranych przez Financial Track System (stan na dzień 18.02.2016).

Analizując dane z 2009 roku dotyczące wartości PKB oraz wartości pomocy humanitarnej, można wyciągnąć wniosek, że pomoc jest udzielana przez państwa należące do grupy państw o najwyższym PKB zarówno w wartości bezwzględnej jak i per capita. Jednakże są państwa, które choć mają wysokie PKB, nie udzielają pomocy humanitarnej o wysokiej wartości, np. Chiny w 2009 roku udzieliły pomocy o wartości 4,5 mln USD, a Katar — 12,4 mln USD. Pewnym wytłumaczeniem tego stanu rzeczy jest to, że Chiny, podobnie jak i inne kraje o wysokim PKB (np. Indonezja, Indie), mają PKB per capita poniżej średniej dla świata.

W dwóch ostatnich kolumnach porównane zostały wydatki na pomoc humanitarną oraz na zbrojenie jako procenty PKB krajów, które mają najwyższe PKB per capita. Z zestawienia tego wynika, że pomoc humanitarna stanowi niewielki ułamek (nie przekraczający 0,2) PKB, natomiast wydatki na zbrojenie są znacznie wyższe. Z jednej strony może to wynikać z tego, że utrzymanie armii i zakup nowoczesnych środków walki są dużo kosztowniejsze niż udzielanie pomocy humanitarnej, ale z drugiej strony wyznacza priorytety danego państwa.

Jeśli brać pod uwagę wartość pomocy humanitarnej jako procent PKB, to najbardziej hojnymi państwami są Zjednoczone Emiraty Arabskie oraz Szwecja i Norwegia.

------------------------------- --------------------------------------------------- -------------------------- ------------------------------------- ------------------------------ ---------------------------------
Donatorzy pomocy humanitarnej Wartość pomocy humanitarnej w mln USD w 2009 roku Kraje wg PKB w 2009 roku Kraje wg PKB per capita w 2009 roku Pomoc humanitarna jako % PKB Wydatki na zbrojenie jako % PKB
USA 3231 USA Luksemburg 0,089 0,9
Komisja Europejska 1437 Japonia Norwegia 0,112 1,9
Wielka Brytania 573 Chiny Katar 0,013 10
Szwecja 427 Niemcy Szwajcaria 0,042 1
Norwegia 426 Francja Dania 0,074 1,3
Niemcy 409 Wielka Brytania Irlandia 0,055 0,9
Kanada 400 Włochy Zjednoczone Emiraty Arabskie 0,153 3,1
Japonia 388 Brazylia Holandia 0,040 1,6
Zjednoczone Emiraty Arabskie 352 Hiszpania USA 0,023 4,06
Holandia 319 Kanada Austria 0,004 0,8
Dania 228 Indie Faeroe Islands b.d. b.d.
Szwajcaria 208 Rosja Finlandia 0,046 2
Australia 181 Australia Belgia 0,027 1,3
Hiszpania 168 Meksyk Szwecja 0,105 1,5
Belgia 127 Republika Korei Australia 0,020 3
Irlandia 124 Holandia Francja 0,004 2,6
Finlandia 109 Turcja Niemcy 0,012 1,5
Francja 100 Indonezja Japonia 0,008 0,8
Włochy 84 Szwajcaria Kanada 0,030 1,1
Luksemburg 46 Belgia Islandia 0,003 0
------------------------------- --------------------------------------------------- -------------------------- ------------------------------------- ------------------------------ ---------------------------------

Tabela 1. Zestawienie krajów udzielających najwyższej pomocy humanitarnej, krajów o najwyższym PKB oraz wartości pomocy humanitarnej i wydatków na zbrojenia jako % PKB. Opracowanie własne na podstawie danych z Banku Światowego: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD/countries oraz danych zebranych przez Financial Track System (stan na dzień 31.01.2011).

Koniec wersji demonstracyjnej.PRZYPISY

PRZYPISY

Taką skróconą definicję podaje Polska Akcja Humanitarna w Słowniku pomocy rozwojowej stworzonym na potrzeby Kampanii Milenijnych Celów Rozwoju.

„Criteria for inclusion of reported humanitarian contributions into the Financial Tracking Service database, and for donor / appealing agency reporting to FTS”, dokument umieszczony na stronie UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs – OCHA, http://fts.unocha.org/exception-docs/aboutfts/fts_criteria_for_posting_contributions.pdf, 06.01.2011.

Na podstawie pracy Grażyny Michałowskiej, Mały słownik stosunków międzynarodowych, Warszawa: Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, 1977, s. 180-181.

SIPRI Yearbook 2007: Armaments, Disarmament and International Security, dostępny na stronie SIPRI: (Stockholm International Peace Research Institute), http://yearbook2007.sipri.org/files/YB0708.pdf, 30.10.2008.

Na podstawie danych OECD dostępnych na stronie Development Database on Aid from DAC Members, http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?DatasetCode=ODA_DONOR, 02.02.2011; dane dotyczą pomocy udzielonej przez kraje członkowskie i stowarzyszone w OECD.

Na podstawie danych zebranych przez system FTS – Appeals Summary by Year (1992-2002), dostępny na stronie Reliefweb – Appeals and Funding, http://ocha.unog.ch/fts/trendanalysis.asp, 30.10.2008.

W bazie FTS informacje o typie donatorów były zbierane do 2007 roku.

Więcej informacji na temat Funduszu znajduje się na stronie OCHA, http://ochaonline.un.org/Default.aspx?alias=ochaonline.un.org/cerf, 16.03.2011.

Cechą różnicującą Flash Appeal i Consolidated Appeal jest okres, w jakim pomoc jest udzielana od momentu wystąpienia katastrofy – pierwsze z nich obejmują działaniem okres do pół roku, a drugie od pół roku po wystąpieniu katastrofy.

W bazie FTS — CERF jest identyfikowany jako donator.