Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych - ebook

Wstęp

Kontrola zarządcza to pojęcie wprowadzone ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych1. Zmieniło ono sposób postrzegania kontroli w jednostkach sektora publicznego z działań skierowanych na kontrolę finansową, funkcjonującą na gruncie poprzedniej ustawy, na działania związane z całokształtem zarządzania jednostką i zapewnieniem odpowiedniego realizowania jej celów. Dokonana została więc zmiana jakościowa spojrzenia na funkcjonowanie jednostek sektora publicznego. Wymagało to zmiany podejścia z nacisku kładzionego na aspekt finansowy i rozliczeniowy na zrozumienie jednostki jako całości działającej w systemie obejmującym wiele procesów wpływających na jakość gospodarowania środkami publicznymi.

Kontrola zarządcza, funkcjonująca w porządku prawnym już od ponad 5 lat, gdyż zmiana weszła w życie od 1 stycznia 2010 r., nadal przysparza wielu problemów. Spotykają one głównie osoby, które są wyznaczone do sprawowania roli koordynatorów kontroli zarządczej w imieniu kierownika jednostki. Niestety obszar kontroli zarządczej nadal spotyka się z niezrozumieniem problemu, jest traktowany jako konieczność wypełniania kolejnych dokumentów, a nie jako skuteczne zarządzanie jednostką. Co więcej, na funkcjonowanie kontroli zarządczej negatywnie wpływa sama nazwa pojęcia. Sformułowanie „kontrola” ugruntowane w sektorze publicznym jako działalność związana z wykrywaniem słabości i nieprawidłowości oraz ich korygowaniem powoduje zachwianie postrzegania kontroli zarządczej jako procesu stricte związanego z bieżącym zarządzaniem.

Niniejsza publikacja ma pomóc osobom, które zajmują się zagadnieniami kontroli zarządczej, w praktycznym rozwiązywaniu problemów. Zamiarem autorki jest też podniesienie świadomości roli kontroli zarządczej w zarządzaniu podmiotem sektora finansów publicznych dla poprawy jakości gospodarowania majątkiem publicznym. Sektor finansów publicznych jest obszarem wielu wrażliwych zdań, gdy oczekiwania odbiorców usług realizowanych przez poszczególne jednostki, środki finansowe ponoszone na ich wytworzenie, a więc i koszty społeczeństwa podlegają krytycznej ocenie i wpływają bezpośrednio na wizerunek zarówno tych jednostek, jak i pracowników w nich zatrudnionych. Sektor publiczny nie jest w obecnych czasach postrzegany pozytywnie. W społecznościach lokalnych, w których występuje bieżący kontakt z mieszkańcem czy podmiotem gospodarczym, poziom realizacji kontroli zarządczej poddany jest stałej weryfikacji. Dlatego prawidłowo wdrożona kontrola zarządcza daje szanse na zamianę tego postrzegania, nawet jeśli nie w całości, to przynajmniej w przypadkach jednostkowych. Obszar funkcjonowania kontroli zarządczej w przekazanej Państwu publikacji zostanie więc ograniczony do podmiotów sektora finansów publicznych na szczeblu samorządowym.

Nie istnieje jedno modelowe podejście do kontroli zarządczej. W większości jednostek stosuje się podobne rozwiązania, mające odniesienie do szczebla administracji publicznej, jak tworzenie planów działania, sprawozdań z ich wykonania, składanie oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Jest to rozwiązanie dobre, ale nie można uznać, że wypełnienie tych dokumentów, a także innych, które służą ich sporządzeniu, wyznacza już końcowy standard kontroli zarządczej. W wielu przypadkach zdarza się, że zarządzający jednostką otrzymują od kierowników jednostek wyniki samooceny wskazujące, że wszystko działa prawidłowo. Tymczasem poprzez audyty czy kontrole zewnętrze okazuje się, że jest to przekonanie błędne. Kontrola zarządcza, jak zwykłe zarządzanie, jest bowiem procesem ciągłym, w którym występują niedociągnięcia, gdyż jest to zjawisko dynamiczne, obarczone ryzykiem, które niejednokrotnie się materializuje.

Dlatego też autorka podjęła się zadania opisania procesu kontroli zarządczej w sposób, który ma pozwolić osobom dopiero wchodzącym w tę tematykę na zrozumienie procesu jako całości, a tym, którzy już zajmują się koordynacją kontroli zarządczej, osobom kierującym jednostkami, dodatkowe spojrzenie na proces już prowadzony, pod kątem możliwości jego modyfikacji czy też usprawnienia. Jest to spojrzenie autorskie, oparte zarówno na analizie aktów prawnych, judykaturze, literaturze oraz własnych doświadczeniach z zakresu organizacji w jednostce sektora finansów publicznych oraz koordynacji kontroli zarządczej.

W kolejnych częściach książki zostaną przedstawione przepisy prawne, ich interpretacja oraz praktyczne przykłady, w jaki sposób mogą zostać wykorzystane mechanizmy kontroli zarządczej dla budowania prawidłowo funkcjonującej i dobrze postrzeganej jednostki sektora finansów publicznych. Zostaną przedstawione przykłady, jak można wykorzystywać narzędzia kontroli zarządczej nie tylko do wypełnienia obowiązku prawnego, ale także praktycznego i skutecznego działania.

Podane w załącznikach przykłady zarządzeń, wzorów dokumentów mają wyłącznie charakter przykładowy. Ujęte w nich zagadnienia mają zakres na tyle szeroki, aby Czytelnik miał możliwość wybrania dla siebie korzystnych zapisów oraz dostosowania ich do praktyki w danej jednostce.

------------------------------------------------------------------------

1 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 5 sierpnia 2013 r. poz. 885 z późn. zm.).Wykaz rysunków, przykładów, tabel, załączników

Rysunki

Rysunek 1. Przykładowa dokumentacja kontroli zarządczej 10

Rysunek 2. Przykład struktury smukłej 26

Rysunek 3. Przykład struktury płaskiej 27

Rysunek 4. Etapy zarządzania ryzykiem 51

Rysunek 5. Mapa ryzyka w skali 3-stopniowej 56

Rysunek 6. Mapa ryzyka w skali 5-stopniowej z oznaczeniem liczbowym 58

Rysunek 7. Przykładowy schemat ról w systemie zarządzania ryzykiem 94

Rysunek 8. Przykład 3 linii obrony na podstawie modelu COSO 98

Przykłady

Przykład 1. Pełnomocnictwo ogólne 30

Przykład 2. Pełnomocnictwo rodzajowe (kadrowe) 31

Przykład 3. Pełnomocnictwo rodzajowe do zaciągania zobowiązań 31

Przykład 4. Pełnomocnictwo szczególne − reprezentacja przed organem 32

Przykład 5. Pełnomocnictwo szczególne − zawarcie umowy 32

Przykład 6. Upoważnienie 34

Przykład 7. Model wyznaczania celów 41

Przykład 8. Realizacja obowiązku zapewnienia ochrony zdrowia w gminie 47

Przykład 9. II poziom kontroli zarządczej w jednostce samorządu terytorialnego 49

Przykład 10. Powierzenie obowiązków i odpowiedzialności z zakresu rachunkowości 85

Tabele

Tabela 1. Kryteria formułowania celów wg wytycznych ministra finansów 44

Tabela 2. Prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka 51

Tabela 3. Skutki wystąpienia ryzyka 54

Tabela 4. Znaczenie (istotność) ryzyka w skali 3-stopniowej 57

Tabela 5. Znaczenie (istotność) ryzyka w skali 5-stopniowej 57

Tabela 6. Znaczenie (istotność) ryzyka w skali 5-stopniowej 58

Tabela 7. Przykłady rodzajów reakcji na ryzyko 62

Tabela 8. Kryteria oceny mechanizmów kontroli 64

Tabela 9. Uwarunkowania budżetowe prowadzenia audytu w jednostce samorządu terytorialnego 96

Załączniki

Wzór 1. Zarządzenie w sprawie wprowadzenia zasad funkcjonowania systemu kontroli zarządczej 101

Wzór nr 2. Zarządzenie w sprawie wprowadzenia zasad funkcjonowania systemu kontroli zarządczej 116

Wzór nr 3. Rejestr ryzyka 122

Wzór nr 4. Sprawozdanie z zarządzania ryzykiem 122

Wzór nr 5. Wzór kwestionariusza samooceny kontroli zarządczej 123

Wzór nr 6. Informacja o stanie kontroli zarządczej w jednostce lub komórce organizacyjnej 134