Prawo finansów publicznych. Wydanie 4 - ebook

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

-------------------- -- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
FinPublU ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.)
FinPublU z 1998 r. ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) – akt nieobowiązujący
FinPublU z 2005 r. ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – akt nieobowiązujący
FundEmU ustawa z 28.8.1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 870 ze zm.)
FundInwU ustawa z 27.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1355)
GryHazU ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 165 ze zm.)
KC ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.)
Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.)
KPC ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.)
KRO ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.)
KSH ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.)
NBPU ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1373)
ObrIFinU ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1768 ze zm.)
OfertaPublU ustawa z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 512 ze zm.)
OpłLokU ustawa z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.)
OrdPU ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.)
PCzynCywPrU ustawa z 9.9.2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1150)
PDOFizU ustawa z 26.7.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.)
PDOPrU ustawa z 15.2.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1036 ze zm.)
PLasU ustawa z 30.10.2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1821 ze zm.)
PostEAdmU ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.)
PrBank ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1876 ze zm.)
PrCzek ustawa z 28.4.1936 r. – Prawo czekowe (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 462)
PrDew ustawa z 27.7.2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 679 ze zm.)
PRolU ustawa z 15.11.1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1892 ze zm.)
PrSpółdz ustawa z 16.9.1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1285)
PrWeksl ustawa z 28.4.1936 r. – Prawo wekslowe (tekst jedn. Dz.U. Dz.U. z 2016 r. poz. 160)
PSpadDarU ustawa z 28.7.1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 644)
RyczałtU ustawa z 20.11.1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2157 ze zm.)
SamGminU ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.)
SamPowiatU ustawa 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.)
TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 26.10.2012 r., s. 47)
UsłPłU ustawa z 19.8.2011 r. o usługach płatniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2003 ze zm.)
VATU ustawa z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1221 ze zm.)
-------------------- -- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2. Organy orzekające

---- -- ------------------------
SA Sąd Apelacyjny
SN Sąd Najwyższy
TK Trybunał Konstytucyjny
---- -- ------------------------

3. Czasopisma, publikatory

------------- -- -----------------------------------------------------
BB Bezpieczny Bank
BiK Bank i Kredyt
BIP Biuletyn Informacji Publicznej
Dz.U. Dziennik Ustaw
Dz.Urz. NBP Dziennik Urzędowy Narodowego Banku Polskiego
EP Edukacja Prawnicza
Gl Glosa
GP Gazeta Prawna
MoRiF Monitor Rachunkowości i Finansów
M.P. Monitor Polski
OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych
OSNKW Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna i Wojskowa
OSP Orzecznictwo Sądów Polskich
OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A
PB Prawo Bankowe
PiP Państwo i Prawo
PP Przegląd Podatkowy
PPH Przegląd Prawa Handlowego
Prz. Sejm. Przegląd Sejmowy
PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
Rzeczp. Rzeczpospolita
------------- -- -----------------------------------------------------

4. Inne skróty

------------- -- -----------------------------------------------
art. artykuł
BFG Bankowy Fundusz Gwarancyjny
BTE bankowy tytuł egzekucyjny
EBC Europejski Bank Centralny
EIP elektroniczne instrumenty płatnicze
ESBC Europejski System Banków Centralnych
FIO fundusz inwestycyjny otwarty
FIZ fundusze inwestycyjne zamknięte
IPE instytucja pieniądza elektronicznego
j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego
KNF Komisja Nadzoru Finansowego
KRS Krajowy Rejestr Sądowy
MF Minister Finansów
nast. następny (-a, -e)
NBP Narodowy Bank Polski
OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
RM Rada Ministrów
rozp. rozporządzenie
RPP Rada Polityki Pieniężnej
tekst jedn. tekst jednolity
TE towarzystwo emerytalne
TFI towarzystwo funduszy inwestycyjnych
uchw. uchwała
UE Unia Europejska
UKNF Urząd Komisji Nadzoru Finansowego
WPFP Wieloletni Plan Finansowy Państwa
wyr. wyrok
z. zeszyt
ze zm. ze zmianami
ZBP Związek Banków Polskich
------------- -- -----------------------------------------------Wykaz podstawowej literatury

W. Baka, Bankowość centralna. Funkcje. Metody. Organizacja, Warszawa 2001;

tenże, Bankowość europejska, Warszawa 2005;

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009;

tenże, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2017;

A. Borodo, Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń 2010;

tenże, Prawo budżetowe, Warszawa 2008;

tenże, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2008;

E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe: finanse publiczne, Warszawa 2004;

taż, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2010;

H. Dzwonkowski (red.), Prawo podatkowe, Warszawa 2012;

E. Fojcik-Mastalska (red.), Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2002;

P. M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne (przekł. W. Kisiel, red. nauk. przekł. E. Bogacka-Kisiel), Warszawa 2000;

E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2013;

A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2004;

W. Góralczyk (red.), Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 1999;

H. Gronkiewicz-Waltz, Bank centralny – od gospodarki planowej do rynkowej. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 1992;

taż, Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa, Warszawa 2011;

M. Iwanicz-Drozdowska, W. L. Jaworski, Z. Zawadzka, Bankowość. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2008;

C. Kosikowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003;

tenże, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007;

tenże, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010;

tenże, Publiczne prawo bankowe, Warszawa 1999;

C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2008;

C. Kosikowski, J. M. Salachna (red.), Finanse samorządowe. 580 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, umów, Warszawa 2012;

L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011;

R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2018;

A. Mikos, Ustrojowa pozycja banku centralnego w Polsce, Warszawa 2006;

A. Mikos-Sitek, P. Zapadka, Polskie prawo bankowe. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2011;

W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2017;

A. Nowak-Far (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2017;

Z. Ofiarski, Prawo bankowe, Warszawa 2017;

tenże, Prawo finansowe, Warszawa 2010;

A. Partyka-Szewczyk, P. Zapadka, Zarys prawa podatkowego. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2007;

E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010;

P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2014;

P. Smoleń, W. Wójtowicz (red.), Prawo podatkowe, Warszawa 2017;

B. Smykla, Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2011;

A. Szumański (red.), System Prawa Prywatnego, t. 18, Prawo papierów wartościowych, Warszawa 2010;

W. Wójtowicz (red.), Prawo podatkowe. Część ogólna i szczegółowa, Warszawa 2009;

M. Zaleska (red.), Współczesna bankowość, t. I, Warszawa 2007;

taż (red.), Bankowość, Warszawa 2013;

F. Zoll (red.), Prawo bankowe. Komentarz, Kraków 2005.Przedmowa

Niniejsza publikacja przygotowana została przede wszystkim z myślą o studentach wydziałów prawa i administracji, a także innych osób zainteresowanych niezwykle skomplikowaną materią jaką jest prawo finansów publicznych.

Zagadnienia omawiane przez Autorów nabierają szczególnego znaczenia z uwagi na problemy finansowe z jakimi borykają się współcześnie gospodarki państw tworzących system wolnorynkowy. Skrypt umożliwia bowiem łatwiejszą analizę aktualnych wydarzeń gospodarczych, zważywszy na fakt, że stanowi on kompendium wiedzy na temat kluczowych dla sfery finansów publicznych mechanizmów opartych na określonych instytucjach prawnych.

Przede wszystkim w opracowaniu przybliżone zostało samo pojęcie finansów publicznych, poprzez dokonanie systematyki tej dyscypliny prawa oraz zaprezentowanie kluczowych zasad determinujących proces prawotwórczy. Istotnym elementem publikacji jest także omówienie pojęcia pieniądza, jako przedmiotu transferu i rozporządzeń w sferze finansów publicznych, jak również przybliżenie istniejących mechanizmów prawnych pozwalających utrzymać jego adekwatną wartość, określanych mianem polityki pieniężnej. Fundamentalnym dla procesu zarządzania finansami publicznymi jest omówione w niniejszym skrypcie prawo budżetowe, regulujące zasady redystrybucji i przepływu środków pieniężnych, a także podstawowy rodzaj dochodów budżetów publicznych, jakim od zarania historii cywilizacji były i są podatki. Na zakończenie Autorzy niniejszej publikacji zaprezentowali podstawowe podmioty tworzące rynek finansowy, ze szczególnym uwzględnieniem mechanizmów zapewniających bezpieczeństwo jego funkcjonowania.

Autorzy mają nadzieję, że przekrojowa projekcja wielu bardzo autonomicznych zagadnień i obszarów prawa finansowego, zaproponowana w przejrzystej i syntetycznej formie, spotka się z życzliwym przyjęciem.

Warszawa, wrzesień 2018 r.

AutorzyROZDZIAŁ I. ZAGADNIENIA OGÓLNE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Literatura: B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009; tenże, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012; A. Borodo, Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń 2010; tenże, Prawo budżetowe, Warszawa 2008; tenże, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2008; tenże, Słownik finansów samorządowych, Toruń 2007; tenże (red.) Zagadnienia prawne finansów i gospodarki samorządu terytorialnego, Toruń 2008; J. Charytoniuk, Nowa ustawa o finansach publicznych z komentarzem, Warszawa 2009; E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe: finanse publiczne, Warszawa 2004; T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010; A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009; P. M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne (przekł. W. Kisiel, red. nauk. przekł. E. Bogacka-
-Kisiel), Warszawa 2000; J. Głuchowski, R. Huterski, B. Kołosowska, J. Patyk, J. Wiśniewski, Finanse publiczne, Toruń 2005; E. Hellich, Nowa ustawa o finansach publicznych. Wprowadzenie do zmian obowiązujących od 1.1.2010 r., Warszawa 2010; K. Jóskowiak, Samorząd terytorialny w procesie integracji europejskiej. Polskie doświadczenia i wnioski na przyszłość, Katowice 2008; A. Korczyn, Leksykon rachunkowości ekonomiki i finansów, Skierniewice 1998; C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007; tenże, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (na tle porównawczym), Warszawa 2004; tenże, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010; tenże (red.), System Prawa Finansowego, t. I, Teoria i nauka prawa finansowego, Warszawa 2010; tenże (red.), Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, Warszawa 2005; C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2008; L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011; A. Mikos-Sitek, Zasada jawności w finansach publicznych i jej realizacja na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych, Kontrola Zarządcza w Jednostkach Sektora Publicznego 2015, Nr 10; W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2017; Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2010; L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Warszawa 2004; L. Patrzałek (red.), Wybrane problemy finansów samorządu terytorialnego, Poznań 2008; M. Podstawka (red.), Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje, Warszawa 2010; K. Puchacz, Nowa ustawa o finansach publicznych. Szczegółowe omówienie nowych regulacji, Gdańsk 2009; P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012; J. Smullen, N. Hand, Słownik finansów i bankowości, Warszawa 2008 (tłum. J. Królak-Werwińska, T. Łamacz); W. Wójtowicz (red.), Prawo finansowe, Warszawa 2000; M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001.

§ 1. Pojęcie finansów publicznych

Normatywną definicję pojęcia „finanse publiczne” zawiera ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 3 FinPublU, finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, a w szczególności:

1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,

2) wydatkowanie środków publicznych,

3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,

4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,

5) zarządzanie środkami publicznymi,

6) zarządzanie długiem publicznym,

7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

W literaturze przedmiotu pojawia się ono w różnym ujęciu – często w odniesieniu do poszczególnych elementów składowych określenia. Przykładowo P. M. Gaudemet oraz J. Molinier definiują finanse publiczne, nazywając je gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem jest badanie norm odnoszących się do publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami .

T. Dębowska-Romanowska zwraca uwagę na ujmowanie współcześnie przedmiotowego pojęcia w trojakim znaczeniu, a mianowicie są one łącznie:

1) zespołem instytucji prawnych – systemem prawnym finansów publicznych;

2) samym mechanizmem gromadzenia i wydatkowania zasobów publicznych, czyli mechanizmem zarządzania;

3) zasobem pieniężnym, który realnie istnieje i następnie jest dzielony (scentralizowany publiczny zasób środków finansowych; zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 8).

E. Ruśkowski z kolei zwraca uwagę na konieczność odniesienia się do obydwu członów analizowanego terminu. Definiuje finanse jako zjawiska związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych, zwracając uwagę na złożoność problematyki finansów i kilka problemów nierozerwalnie z nimi związanych, jak: planowanie, ewidencja, sprawozdawczość i kontrola. Natomiast dopiero w sytuacji, kiedy wymienione operacje finansowe (gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków) są realizowane przez podmioty publicznoprawne – możemy mówić o pojęciu finansów publicznych (zob. E. Ruśkowski, C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2008, s. 21; zob. również C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007, s. 18–21). Podobnie do ujęcia definicji finansów publicznych podchodzi D. Maśniak A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009, s. 128–132].

§ 2. Funkcje finansów publicznych

Funkcje finansów publicznych należy rozumieć jako zespół stawianych przed nimi zadań. Są one oczywiście realizowane i związane z osiąganiem określonych celów w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych.

Uznawaną najczęściej za podstawową funkcję finansów publicznych jest funkcja fiskalna, która polega na dostarczaniu państwu i innym podmiotom publicznym dochodów przeznaczonych na realizację ich zadań. Opiera się więc na dążeniu do gromadzenia środków pieniężnych przez państwo w celu realizacji zadań jakie są mu przypisane.

Funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza) związana jest – z jednej strony – z gromadzeniem środków pieniężnych przez państwo i następnie ich rozdzielaniu określonym podmiotom. Jak się podkreśla znaczenie ma w tym przypadku interwencja państwa mająca ukierunkować zachowania podmiotu, na którym spoczywa ciężar publicznych świadczeń pieniężnych.

Finansom publicznym przypisuje się również funkcję stymulacyjną – co oznacza oddziaływanie za pomocą określonych rozwiązań i ukierunkowania strumieni finansowych na zachowanie różnych podmiotów oraz funkcję ewidencyjno-kontrolną (kontrolną, informacyjną), która polega na funkcjonowaniu w tym przypadku takich rozwiązań i mechanizmów, które pozwalają w finansach publicznych na kontrolę przebiegu zjawisk gospodarczych i operacji finansowych C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne, Warszawa 2008, s. 25; D. Maśniak, A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego, s. 130–131].

§ 3. Podstawy prawne

Regulacje prawne odnoszące się do finansów publicznych oraz do sektora finansów publicznych stanowią liczną grupę aktów prawnych o różnej randze prawnej.

Konstytucja RP zawiera postanowienia, objęte głównie jej Rozdziałem X „Finanse publiczne”, które mają charakter – w przedmiotowym zakresie – zasad podstawowych. Szczegółowa realizacja tych zasad następuje w wielu aktach prawnych rangi ustawowej, a w dalszej kolejności oczywiście w aktach wykonawczych, które do nich są wydawane.

W pierwszej kolejności z przepisów Konstytucji RP wynika zasada, zgodnie z którą, w zasadniczych kwestiach odnoszących się do finansów publicznych wymaga się regulacji rangi ustawy. Zgodnie bowiem z art. 216 Konstytucji RP, środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podobnie w drodze ustawy następuje ustanowienie monopolu. Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo również odbywa się na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Za taką zasadniczą kwestię wymagającą regulacji rangi ustawy uznaje się sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego.

Z art. 217 Konstytucji RP wynika, że podstawa prawna nakładania podatków wymaga również regulacji rangi ustawy. Zasadę tę należy wywodzić w szczególności z wymienionego wyżej art. 217, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Wspomnieć również należy w tym miejscu o zamieszczonym w Rozdziale II Konstytucji RP „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” art. 84, zgodnie z którym: „każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie”.

Zarówno więc art. 84 i 217 Konstytucji RP określają zasadę, że jakakolwiek ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywatela odbywać się może jedynie w formie ustawy. Ustawy te powinny również spełniać określone wymogi odnoszące się do ich treści (również w kontekście podatkowej zasady pewności).

Omawiając przedmiotowe zagadnienie, należy także pamiętać, że zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, również jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych – w zakresie określonym w ustawie. Podatki i opłaty lokalne stanowią kategorię danin publicznych, które w całości wpływają do budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednak nie są one całkowicie autonomiczne w zakresie ich ustalania. Zagadnienia związane z podatkami i opłatami lokalnymi reguluje ustawa z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.).

Również w przypadku Skarbu Państwa, który ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania sektora finansów publicznych, wprowadza się zasadę ustawowej regulacji jego organizacji i sposobu zarządzania jego majątkiem (art. 218 Konstytucji RP).

W największym stopniu przepisy Konstytucji RP odnoszą się do problematyki budżetu państwa. Dotyczą one zagadnienia inicjatywy ustawodawczej w zakresie: ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Wyłączna inicjatywa w tym przypadku została przyznana RM. Przepisy Konstytucji RP określają również podstawowe zasady i terminy, z zachowaniem których przebiegają prace nad budżetem (art. 219–224 Konstytucji RP; szerzej zob. Rozdział IV niniejszego opracowania).

Przepisy Konstytucji RP określają również zasady postępowania w przypadku, gdy Sejm nie przedłoży – we właściwym terminie – uchwalonej ustawy budżetowej do podpisu. Dotyczą ponadto składania sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, jak również udzielania w tym zakresie absolutorium RM.

Z przepisów Konstytucji RP wynika też zakaz tworzenia nadmiernego deficytu budżetowego i jego pokrywania poprzez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa (art. 220).

Ponadto obejmuje ona postanowienia dotyczące udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych. Artykuł 167 Konstytucji RP wyraża zasadę, zgodnie z którą, jednostki samorządu terytorialnego mają zapewniony udział w dochodach publicznych odpowiedni do przypadających im zadań. Konstytucja RP wskazuje również źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w postaci: dochodów własnych, subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu państwa, stanowiąc jednocześnie, że są one określone w ustawie (szczegółowe regulacje w przedmiotowym zakresie znajdują się w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.; zob. również Rozdział IV niniejszego opracowania).

Konstytucja RP w art. 227 ust. 1 stanowi, że: „Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza”. W Konstytucji RP określa się więc również pozycję ustrojową centralnego banku państwa, podstawowe cele jego działalności, a w dalszej kolejności jego strukturę wewnętrzną (zob. w tym zakresie Rozdział III niniejszego opracowania).

Dokonany powyżej przegląd przepisów Konstytucji RP pokazuje, że przepisy te tworzą podstawy ustroju finansowego państwa. Szczegółowe regulacje natomiast znajdują się w licznych aktach prawnych rangi ustawowej. Szczególne znaczenie przypisać należy ustawie z 27.8.2009 r. o finansach publicznych, która charakteryzując się niezwykle szerokim zakresem regulacji – wpływa na kształt postanowień wielu aktów prawnych funkcjonujących i regulujących zagadnienia szeroko rozumianych finansów publicznych.

Powołana ustawa określa wiele istotnych dla funkcjonowania sektora finansów publicznych zagadnień, a mianowicie:

1) zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;

2) zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych;

3) zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej;

4) zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem;

5) zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne;

6) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa;

7) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego;

8) zasady i tryb sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym;

9) zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

10) szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych;

11) zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu UE oraz z innych źródeł zagranicznych;

12) zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.

Wśród regulacji rangi ustawowej, którym również przypisać należy szczególne znaczenie wymienić można chociażby ustawę z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), pamiętając jednocześnie, że w zakresie szerokiej i skomplikowanej materii, jaką są podatki, obowiązuje wiele ustaw.

Podobne znaczenie – jednak w zakresie określenia źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego – przypisać należy powołanej wyżej ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Wymienić również trzeba ustawę z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1458) oraz ustawę z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1876 ze zm.) i ustawę z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1373).

W podsumowaniu wskazać należy, że istotne znaczenie w określaniu rozwiązań i zasad obowiązujących w funkcjonowaniu sektora finansów publicznych mają również umowy międzynarodowe (dotyczące przykładowo kwestii podwójnego opodatkowania). Nie można również zapominać o licznych – obowiązujących w omawianym zakresie – aktach wykonawczych C. Kosikowski (red.), System Prawa Finansowego, t. I, Teoria i nauka prawa finansowego, Warszawa 2010, s. 175 i nast.].

§ 4. Jawność i przejrzystość finansów publicznych

Zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych traktowane są jako podstawowe i nadrzędne w stosunku do bardziej szczegółowych zasad gospodarki budżetowej, która stanowi przecież tylko część publicznej gospodarki finansowej. W taki też sposób obydwie zasady zostały ujęte w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. – ponieważ Rozdział 4 „Jawność i przejrzystość finansów publicznych” znajduje się w Dziale I FinPublU „Zasady finansów publicznych”.

Jawność finansów publicznych związana jest z budżetową zasadą jawności, która pierwotnie odnosiła się w szczególności do instytucji budżetu. Zauważamy jednak, że przepisy każdej z ustaw o finansach publicznych, w tym również obowiązującej ustawy z 2009 r., ujmują tę zasadę w znaczeniu szerszym, odnoszącym się do całych finansów publicznych.

Zgodnie z art. 33 FinPublU – gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przepisy ustawy o finansach publicznych wprowadzają w przedmiotowym zakresie wyjątek odnoszący się tylko do sytuacji kiedy pochodzenie lub przeznaczenie środków publicznych zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych (zob. ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 412 ze zm.). Kwestia wyłączenia jawności pojawia się również w sytuacji, gdy w rachubę wchodzi ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa w przypadku umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty – z zastrzeżeniem jednak, że zobowiązanie wynikające z umowy jest realizowane ze środków publicznych (zob. art. 35 FinPublU).

Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez:

1) jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

2) jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

3) podawanie do publicznej wiadomości:

a) kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

b) kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe,

c) zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych,

d) informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne;

4) jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego;

5) podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących:

a) zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację,

b) zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych,

c) zasad odpłatności za świadczone usługi;

6) zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do:

a) dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych – z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych,

b) informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej,

c) sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni;

7) udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia;

8) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych;

9) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych;

10) podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi;

11) podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej.

Minister Finansów podaje również do publicznej wiadomości sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej przyjęte przez RM (art. 34 ust. 2 FinPublU).

Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. ustanawia w omawianym zakresie również inne obowiązki leżące po stronie Ministra Finansów, a mianowicie nałożono na niego obowiązek podawania do publicznej wiadomości zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych (np. ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, wykonania budżetu państwa za okresy miesięczne, w tym kwoty deficytu lub nadwyżki).

Podobny zakres obowiązków obciąża organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, które na określonych zasadach i w wiążących je terminach podają również do publicznej wiadomości stosowne informacje dotyczące gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego (np. informacje o wykonaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, kwoty dotacji otrzymanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz kwoty dotacji udzielonych takim jednostkom).

Ponadto – zgodnie z art. 38 FinPublU – MF ogłasza w Monitorze Polskim następujące dane:

1) kwotę i relację do produktu krajowego brutto:

a) państwowego długu publicznego,

b) długu Skarbu Państwa,

c) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa;

2) kwotę niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych

– według stanu na koniec roku budżetowego.

Minister Finansów powinien ogłosić wskazane informacje (w drodze obwieszczenia) w terminie do dnia 31 maja roku następnego.

Od 1.1.2013 r. zakres informacji ogłaszanych przez MF w powyższym trybie został rozszerzony. Dotyczy on bowiem dodatkowo:

1) kwoty ustalonej w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu publicznego, ogłoszonej zgodnie z art. 38 FinPublU, na walutę polską z zastosowaniem dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez NBP i obowiązujących w dni robocze roku budżetowego, za który ogłaszana jest relacja państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto;

2) kwoty wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym;

3) kwoty obliczonej jako różnica wymienionych powyżej kwot oraz jej relację do produktu krajowego brutto,

– według stanu na koniec roku budżetowego (zob. art. 38a dodany do ustawy o finansach publicznych z 2009 r. z dniem 1.1.2013 r. oraz ustawę z 12.12.2012 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o podatku od towarów i usług, Dz.U. z 2012 r. poz. 1530).

Realizacja powyższych założeń służy więc zapewnieniu dostępu do informacji odnoszących się do działań podejmowanych przez podmioty publiczne uczestniczące w procesie gromadzenia środków publicznych oraz ich rozdysponowywania i jest jednoznaczna z wprowadzeniem omówionych wyżej obowiązków nakładanych na podmioty odpowiedzialne za podawanie tych informacji do wiadomości publicznej lub ich udostępnianie.

W literaturze przedmiotu zwraca się jednocześnie uwagę na jawność finansów publicznych w znaczeniu formalnym i materialnym (E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2017, s. 114–115; B. Kucia-Guściora, P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 315; L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 151). W pierwszym przypadku obejmuje ona przewidziane prawem rozwiązania zapewniające dostęp do informacji dotyczących przebiegu poszczególnych procesów oraz prac związanych z zarządzaniem finansami publicznymi, a także do najważniejszych danych w przedmiotowym zakresie (art. 33–38c FinPublU). Natomiast jawność w znaczeniu materialnym dotyczy wszelkich aspektów przejrzystości finansów publicznych urzeczywistnianej poprzez stosowanie jednolitych reguł klasyfikacji (art. 39 FinPublU), rachunkowości (art. 40 FinPublU) oraz sprawozdawczości budżetowej (art. 41 FinPublU) (szerzej zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155 i nast.; Z. Ofiarski, Prawo finansowe, s. 18–28; A. Mikos-Sitek, Zasada jawności w finansach publicznych i jej realizacja na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych, Kontrola Zarządcza w Jednostkach Sektora Publicznego 2015, Nr 10, s. 48–55).