Unia Europejska od Maastricht do Lizbony. Polityczne aspekty aktywności - ebook

Wstęp

Przyjęty w grudniu 1991 r. w Maastricht przez Radę Europejską Traktat o Unii Europejskiej, który podpisany został 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada 1993 r., inaugurując tym samym nową fazę w rozwoju integracji europejskiej. Zakończenie zimnej wojny postawiło wobec Wspólnot Europejskich nowe wyzwania. Państwa członkowskie w końcu uznały, że nadszedł czas na rozpoczęcie procesu stopniowego „przekształcania całości stosunków między państwami członkowskimi w Unię Europejską”. Nowy traktat przewidywał strukturę Unii złożoną z trzech filarów, a w jej ramach unię gospodarczą i walutową oraz unię polityczną. Według traktatu Unia Europejska opierała się na Wspólnotach Europejskich oraz na uzupełniającej je polityce w różnych dziedzinach i formach współpracy. Unia Europejska nie zastąpiła Wspólnot, które utworzyły I filar jej działalności. II filar stanowiła Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, a III polityka w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Demokratyczna transformacja w krajach Europy Środkowej spowodowała, że powstały polityczne warunki do rozszerzenia Wspólnot Europejskich o te kraje, które były żywotnie zainteresowane członkostwem we Wspólnotach, a następnie w powstałej już Unii Europejskiej. Państwa członkowskie Wspólnot nie kwestionując potrzeby rozszerzenia na Wschód uznały, że powinno ono być poprzedzone pogłębieniem integracji, tak aby przygotować strukturę instytucjonalną Wspólnot do działania przy zwiększonej liczbie państw członkowskich. Pierwszym krokiem w kierunku rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód było zawarcie w latach 1991–1996, z dziesięcioma krajami Europy Środkowej aspirującymi do uczestnictwa w integracji europejskiej, układów o stowarzyszeniu. W czerwcu 1993 r. Rada Europejska na posiedzeniu w Kopenhadze uznała, że europejskie kraje stowarzyszone po spełnieniu określonych kryteriów politycznych i gospodarczych, będą mogły uzyskać członkostwo w Unii Europejskiej. Data ich akcesji zależeć miała oczywiście od wyniku rokowań akcesyjnych, ale przede wszystkim od przeprowadzenia uprzednio w Unii Europejskiej określonych reform instytucjonalnych.

Pierwsza reforma instytucji Unii Europejskiej dokonana w czerwcu 1997 r. przez Radę Europejską po trwających ponad rok negocjacjach międzyrządowych na posiedzeniu w Amsterdamie okazała się zdaniem niektórych państw członkowskich Unii niewystarczająca, aby mogło dojść do rozszerzenia. Dopiero reformy instytucjonalne przyjęte przez Piętnastkę trzy i pół roku później w Nicei i zapisane w kolejnej wersji Traktatu o UE, który wszedł w życie 1 lutego 2002 r. dały zielone światło dla rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód.

Najważniejsza zmiana, jaką zapisano w Traktacie Nicejskim dotyczyła głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej. Chodziło nie tylko o nowy podział głosów ważonych, który miał obowiązywać przy podejmowaniu decyzji większością kwalifikowaną i służyć, przy jednoczesnej zmianie składu Komisji Europejskiej, przywróceniu właściwych proporcji sile poszczególnych państw w procesie decyzyjnym. Zmiana dotyczyła również sposobu podejmowania decyzji. Większość niezbędną dla podjęcia decyzji stanowiła zwykła większość państw, dysponujących co najmniej 232 głosami ważonymi oraz reprezentujących 62% ludności Unii. Ta najważniejsza reforma stała się, mimo wejścia traktatu w życie, przyczyną poważnych kontrowersji i została zakwestionowana przez Francję i Niemcy. To na wniosek obu tych państw w przyjętym przez Radę Europejską w czerwcu 2004 r. Traktacie Konstytucyjnym Unii Europejskiej zawarto zapis, że w głosowaniu na zasadzie większości kwalifikowanej obowiązywać będzie podwójna większość, na którą składać się będzie 55% państw reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii. Zmiana ta pozbawiła Polskę korzyści jakie dawał jej Traktat Nicejski, przyznając 27 głosów dla potrzeb głosowania większością kwalifikowaną, czyli tylko o 2 głosy mniej niż każdemu z czterech największych państw członkowskich Unii.

Zmiana dotycząca głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej nie była jedyną, jaką wprowadzał do prawa podstawowego Unii Europejskiej projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, przyjęty przez Radę Europejską w czerwcu 2004 r. w Brukseli i po zredagowaniu podpisany przez przedstawicieli 25 państw członkowskich 29 października tego samego roku z obowiązkiem ratyfikacji w każdym z tych państw. Traktat składał się z preambuły i czterech części, podzielonych na 448 artykułów. Traktat miał zastąpić Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej. Nowa Unia Europejska, która powstałaby na podstawie traktatu, miała być sukcesorem Wspólnoty Europejskiej i dotychczas istniejącej Unii Europejskiej.

Rokowania dotyczące tego traktatu potocznie zwanego konstytucyjnym trwały dość długo i toczyły się najpierw w ramach Konwentu w sprawie przyszłości Europy, a następnie na Konferencji Międzyrządowej 2003/2004 r. Konwent, w którego skład wchodzili przedstawiciele rządów i parlamentów państw członkowskich i kandydujących oraz Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, miał być nową formą tworzenia prawa podstawowego Unii z udziałem przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Był reakcją, zresztą nie w pełni udaną, na oskarżenia o deficyt demokracji w Unii. Prace Konwentu zdominowali jednak jego przewodniczący, Valéry Giscard d’Estaing, który próbował, w dużym stopniu z powodzeniem, narzucić swoje poglądy uczestnikom Konwentu oraz ministrowie spraw zagranicznych Francji i Niemiec. W ten sposób Konwent, wbrew swoim założeniom, zaczął przypominać Konferencję Międzyrządową, zanim do niej rzeczywiście doszło.

Przedłożenie przez przewodniczącego Konwentu pod obrady Konferencji Międzyrządowej projektu traktatu, który nie był wynikiem konsensusu jego uczestników i nie w pełni odzwierciedlał ich poglądy spowodowało, że wokół zapisów w traktacie powstały na Konferencji liczne kontrowersje. Jakkolwiek głównie Hiszpanię i Polskę oskarżano o upór i hamowanie prac Konferencji, to przygotowany przez Konwent projekt traktatu wzbudzał niezadowolenie również innych państw. Największe spory budziły, poza kwestią głosowania na zasadzie większości kwalifikowanej, sprawa odmowy umieszczenia w preambule odwołania do tradycji chrześcijańskich Europy, skład Komisji Europejskiej, prezydencja w Radzie Ministrów oraz charakter powiązań Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony z NATO.

Wejście w życie traktatu konstytucyjnego zależało od jego ratyfikacji przez wszystkie 25 ówczesnych krajów członkowskich Unii, do czego jednak nie doszło. Błędy popełnione przy jego przygotowaniu oraz zastrzeżenia wobec jego postanowień zgłaszane w wielu krajach członkowskich, m.in. ze względu na nazwanie projektu konstytucją, w sytuacji gdy chodziło o traktat międzynarodowy spowodowały, że traktat konstytucyjny został odrzucony w referendum we Francji i Holandii, a w wielu krajach nie był w ogóle poddany ratyfikacji i w efekcie nie wszedł w życie. We Francji 29 maja 2005 r. przy udziale 69,74% uprawnionych, 54,87% głosujących opowiedziało się przeciwko traktatowi, a 45,13% za traktatem. W Holandii 1 czerwca 2005 r. 61,6 % uczestników referendum głosowało za odrzuceniem traktatu i tylko 38,4% za jego ratyfikacją. Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej nie ratyfikowały więc dwa państwa członkowskie, które reprezentują 16% unijnej populacji. W sumie Traktat Konstytucyjny Unii Europejskiej ratyfikowało trzynaście państw członkowskich: Austria, Cypr, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Niemcy, Słowacja, Słowenia, Węgry i Włochy traktat ratyfikowało. Tylko jedno państwo, Hiszpania, ratyfikowało w drodze referendum. W pozostałych dziesięciu ówczesnych państwach członkowskich, w tym w Polsce, po odrzuceniu traktatu przez Francje i Holandię w ogóle nie podjęto procedury ratyfikacyjnej.

Traktat Konstytucyjny nie wszedł więc w życie, co było ze szkodą dla przyszłości integracji europejskiej. Wywołało to pewien kryzys w Unii. Brak nowego traktatu uniemożliwiał reformę instytucji, podjęcie niezbędnych decyzji na zasadzie większości kwalifikowanej w wielu kluczowych dla Unii kwestiach, co do których obowiązywała zasada jednomyślności, wreszcie kontynuowanie procesu rozszerzenia Unii. Państwa, które Traktat Konstytucyjny ratyfikowały uważały, że pozostałe państwa powinny kontynuować ratyfikację, a następnie Rada Unii zastanowi się nad tym, jak przezwyciężyć sprzeciw Francuzów i Holendrów wobec traktatu, nie wykluczając kolejnego referendum w tych krajach. Największą aktywność w tym kierunku rozwijały przede wszystkim Niemcy, sprawujące prezydencję w Unii Europejskiej w pierwszym półroczu 2007 r.

Rada Europejska na posiedzeniu 21 i 22 czerwca 2007 r. w Brukseli kończącym prezydencję niemiecką postanowiła zwołać konferencję międzyrządową przed końcem lipca 2007 r. i określiła jej mandat, powierzając prezydencji portugalskiej w Unii przygotowanie projektu traktatu „zgodnie z zapisami mandatu”. Rada Europejska zaleciła, aby konferencja międzyrządowa zakończyła swoje prace jak najszybciej, a w każdym razie przed końcem 2007 r. tak, aby uzgodniony tekst traktatu mógł być ratyfikowany przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r.

Wstępnie przyjęty przez szefów państw lub rządów 19 października 2007 r. na spotkaniu w Lizbonie traktat zwany reformującym, podpisany został 13 grudnia 2007 r. również w Lizbonie przez szefów państw lub rządów i ministrów spraw zagranicznych krajów członkowskich Unii. Podpisany dokument nosił nazwę Traktat Lizboński zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Traktat Lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. i obejmował dwa akty prawne: Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oba te traktaty mają taka samą moc prawną. Na mocy przepisów Traktatu Lizbońskiego przestała istnieć Wspólnota Europejska, której następcą prawnym jest Unia Europejska.

Najbardziej widoczne zmiany, które znalazły się w Traktacie Lizbońskim w porównaniu z Traktatem Nicejskim dotyczą: nadania Unii Europejskiej osobowości prawnej i jej przekształcenia w organizację międzynarodową, systemu podejmowania decyzji przez Radę UE, zmniejszenia liczby decyzji podejmowanych na zasadzie jednomyślności, ustanowienia stanowiska prezydenta Unii, Karty Praw Podstawowych, składu Komisji Europejskiej oraz składu Parlamentu Europejskiego. Przy głosowaniu na zasadzie większości kwalifikowanej do podjęcia decyzji wystarczy według traktatu tzw. podwójna większość, czyli 55% państw reprezentujących 65% ludności Unii. O dwadzieścia dalszych dziedzin rozszerzono zakres spraw, w których decyzje podejmowane są większością kwalifikowaną. Jednomyślność obowiązuje w dalszym ciągu m.in. w odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej i obronnej Unii, zmiany traktatów oraz spraw podatkowych.

Polityką zagraniczną i bezpieczeństwa Unii zajmuje się Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Karta Praw Podstawowych nie jest wprawdzie włączona do Traktatu Lizbońskiego, ale ten czyni ją obowiązującym prawem w Unii. Liczba komisarzy w Komisji Europejskiej, dzisiaj po jednym z każdego z 27 państw członkowskich, po 2014 r. spadnie do 2/3 liczby państw, wybieranych na zasadzie rotacji. Traktat wprowadza także zasadę, że każde państwo członkowskie będzie miało w Parlamencie Europejskim liczbę miejsc proporcjonalną do liczby ludności, ale nie więcej niż 96 i nie mniej niż 6. Jednakże tym, co stanowi zupełną nowość w procesie integracji europejskiej, jest postanowienie, że Rada Europejska wybiera na 2,5-roczną kadencję swego stałego przewodniczącego.

Traktat Lizboński po odrzuconym Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy był kolejną próbą zakończenia procesu reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej. Po odrzuceniu 12 czerwca 2008 r. przez Irlandczyków w referendum Traktatu Lizbońskiego, ostatecznie w kolejnym referendum, do którego doszło 3 października 2009 r., Irlandczycy opowiedzieli się za ratyfikacją tego Traktatu. W tej sytuacji prezydentom Polski i Republiki Czeskiej, którzy uzależniali swoje stanowisko w sprawie ratyfikacji traktatu od ratyfikacji irlandzkiej, nie pozostało nic innego jak złożenie podpisów pod ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego.

* * *

Książka jest zbiorem artykułów, jakie autor opublikował w latach 1991–2010 będących analizą ewolucji Unii Europejskiej od wejścia w życie Traktatu z Maast­richt do wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego. Analiza dotyczy poszerzającej się wraz z upływem lat integracji europejskiej, reform instytucjonalnych w Unii Europejskiej, procesu wzrostu o nowych członków oraz charakteru jej stosunków ze światem zewnętrznym. Poza pierwszym rozdziałem, który dotyczy inicjatywy francusko-niemieckiej w sprawie Traktatu z Maastricht i negocjacji na dwóch równoległych konferencjach międzyrządowych w sprawie jego przygotowania, pozostałe rozdziały są oparte o opracowania autora, które publikowane były w latach 1995–2010 w kolejnych numerach „Rocznika Strategicznego”, wydawanego przez Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.Rozdział V
Otwarcie Unii Europejskiej na Wschód i wspólna waluta

Trudne negocjacje akcesyjne kandydatów do Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Przygotowania do trzeciej fazy unii walutowej i strategia walki z bezrobociem

Dostępne w wersji pełnej

Rozszerzenie zależne od powodzenia reform w Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec idei obrony europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Aktywność Unii Europejskiej w dziedzinie WPZiB

Dostępne w wersji pełnejRozdział VI
Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony

Walka z bezrobociem i rewizja wydatków w centrum uwagi prezydencji niemieckiej w Unii Europejskiej w 1999 r.

Dostępne w wersji pełnej

Dymisja Komisji Europejskiej i rola Unii Europejskiej na Bałkanach

Dostępne w wersji pełnej

Wspólna Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony oraz nowy Parlament Europejski

Dostępne w wersji pełnej

Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w oczekiwaniu na rozszerzenie

Dostępne w wersji pełnej

Reforma instytucji i stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnejRozdział VII
Traktat Nicejski i Strategia Lizbońska

Budowa infrastruktury Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony

Dostępne w wersji pełnej

Strategia Lizbońska: w ciągu jednej dekady dogonić USA

Dostępne w wersji pełnej

Partnerstwo eurośródziemnomorskie wśród priorytetów Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Rosja jako strategiczny partner Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Zmiany w instytucjach Unii Europejskiej przyjęte w Nicei

Dostępne w wersji pełnej

Kontrowersje wokół przyszłego kształtu Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnejRozdział VIII
Unia Europejska wobec wyzwań XXI wieku

Powolny proces ratyfikacji Traktatu Nicejskiego

Dostępne w wersji pełnej

Nie satelici ale partnerzy w walce z terroryzmem

Dostępne w wersji pełnej

Kalendarz rozszerzenia Unii Europejskiej przedmiotem kontrowersji

Dostępne w wersji pełnej

Ożywienie debaty na temat kształtu Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa: wielkie ambicje, małe środki

Dostępne w wersji pełnejRozdział XI
Unia Europejska 25 państw: supermocarstwo czy superpaństwo?

Znaczenie rozszerzenia na Wschód i geograficzne granice Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Wybory do Parlamentu Europejskiego i zmiany w Komisji Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Walka z terroryzmem wśród głównych celów Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska jako aktor globalny

Dostępne w wersji pełnej

Ratyfikacja Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy pod znakiem zapytania

Dostępne w wersji pełnejRozdział XII
Traktat Konstytucyjny nie wszedł w życie

Konsekwencje francuskiego i holenderskiego „nie’’ dla przyszłości Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Kontrowersje wokół budżetu oraz zasad Paktu Stabilności i Wzrostu

Dostępne w wersji pełnej

Polityka Unii Europejskiej w kwestii dalszych rozszerzeń i walki z terroryzmem

Dostępne w wersji pełnej

Opóźnienia w realizacji Strategii Lizbońskiej

Dostępne w wersji pełnej

Napięcia w stosunkach z USA, uległość wobec Rosji, mierny bilans Procesu Barcelońskiego

Dostępne w wersji pełnejRozdział XIII
Unia Europejska 27 państw wobec trudnych wyzwań

Wspólna polityka energetyczna celem Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Co dalej z Traktatem Konstytucyjnym?

Dostępne w wersji pełnej

Kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej pod znakiem zapytania

Dostępne w wersji pełnej

Polskie weto wobec negocjacji z Rosją

Dostępne w wersji pełnej

Aktywność Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych

Dostępne w wersji pełnejRozdział XV
Unia Europejska wobec kryzysu finansowego

Irlandzkie weto wobec Traktatu Lizbońskiego

Dostępne w wersji pełnej

Walka ze skutkami ocieplenia klimatu i europejska polityka energetyczna

Dostępne w wersji pełnej

Perspektywa kolejnych rozszerzeń i napięcie w stosunkach z Rosją

Dostępne w wersji pełnej

Aktywność w ramach WPZiB oraz EPBiO

Dostępne w wersji pełnej

Walka Unii Europejskiej ze światowym kryzysem finansowo-gospodarczym

Dostępne w wersji pełnejRozdział XVI
Traktat Lizboński wszedł w życie

Kłopoty z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego

Dostępne w wersji pełnej

Zmiany w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej

Dostępne w wersji pełnej

Partnerstwo Wschodnie – nowy wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec kryzysu finansowego i groźby zmian klimatycznych

Dostępne w wersji pełnej

Unia Europejska wobec problemów globalnych

Dostępne w wersji pełnej