Partnerstwo i komunikacja w samorządzie terytorialnym - ebook

Spis treści

Wstęp 7

1. Wybrane aspekty zarządzania w samorządach terytorialnych

1.1. Samorząd terytorialny jako podmiot sektora publicznego

1.2. Specyfika i ewolucja zarządzania w samorządach terytorialnych

1.3. Kształtowanie orientacji marketingowej w samorządach terytorialnych

2. Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego a system finansowania polityk rozwoju

2.1. Mechanizmy i instrumenty finansowania polityk rozwoju

2.2. Możliwości realizowania usług publicznych na poziomie lokalnym i regionalnym

2.3. Fundusze Unii Europejskiej w działalności samorządu terytorialnego

2.4. Narzędzia finansowania polityk rozwoju a kształtowanie zasobów relacyjnych

3. Zarządzanie komunikacją w samorządzie terytorialnym – wybrane zagadnienia

3.1. Istota i cechy komunikacji marketingowej w samorządach terytorialnych

3.2. Wybrane formy komunikacji stosowane przez samorządy terytorialne

3.3. Komunikacja w zarządzaniu satysfakcją klienta-obywatela

3.4. Zarządzanie personelem w samorządzie terytorialnym

4. Współpraca administracji samorządowej z podmiotami otoczenia zewnętrznego

4.1. Podstawy prawne polityki informacyjnej samorządu terytorialnego

4.2. Dialog społeczny i współpraca z organizacjami pozarządowymi

4.3. Partnerstwo i współpraca samorządu terytorialnego z podmiotami gospodarczymi

4.4. Partnerstwo w Unii Europejskiej

5. Współpraca samorządu ze społecznością lokalną

5.1. Mieszkaniec – istotny partner w dobie społeczeństwa obywatelskiego

5.2. Partycypacja społeczna i współrządzenie w samorządzie terytorialnym

5.3. Konsultacje społeczne w samorządzie jako istotna forma współpracy

5.4. Rola budżetu partycypacyjnego w zarządzaniu finansami samorządu

6. Nowe instrumenty finansowania współpracy między samorządami w ramach programowania i realizacji polityki regionalnej

6.1. Wsparcie finansowe przedsięwzięć z zakresu zrównoważonego rozwoju obszarów funkcjonalnych – ZIT

6.2. Wsparcie przedsięwzięć z zakresu zrównoważonego rozwoju obszarów innych niż obszary funkcjonalne

6.3. Kontrakt terytorialny jako nowy instrument finansowania partnerstwa rządowo-samorządowego

6.4. Korzyści i ograniczenia związane z wdrożeniem nowych narzędzi finansowania współpracy między samorządami

Bibliografia

Akty prawne

Strony internetoweWstęp

Rozwój społeczeństwa obywatelskiego, podnoszenie jego jakości życia oraz zmieniające się potrzeby przyczyniają się do tego, że samorząd terytorialny przechodzi zmiany i jest interesującym tematem badań zarówno dla naukowców, jak i praktyków. Szczególnie interesującą kwestią są aspekty dotyczące zagadnień partnerstwa i komunikacji z punktu widzenia ich zarządzania i finansowania. Urzeczywistnienie idei planowania i realizowania procesów rozwoju w swym założeniu dążyć ma do zapewnienia spójności społeczno-gospodarczej. Kluczowym problemem jest tu skoncentrowanie zasobów i działań wokół partnerstw zawiązywanych między jednostkami samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym i regionalnym z obywatelami „małych ojczyzn” lub podmiotami środowiska społeczno-gospodarczego. System komunikacji samorządów terytorialnych wymaga wieloaspektowego podejścia m.in. ze względu na zróżnicowane potrzeby odbiorców i cele komunikacji. W połączeniu z problematyką racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi stanowi główny nurt analityczny niniejszego opracowania. Istotną kwestią staje się także ocena aspektów odnoszących się do gospodarki finansowej i współdziałania instytucjonalnego. Bieżące dylematy i aktualne wyzwania skłoniły Autorki do podjęcia tematyki, odnoszącej się w szczególności do zmian systemowych i legislacyjnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, form współpracy gmin, powiatów i województw z podmiotami otoczenia zewnętrznego, współpracy między samorządami w ramach programowania i realizacji nowej polityki regionalnej.

Praca składa się z kilku części, w których przedstawiono ogólne zagadnienia dotyczące zarządzania w samorządach, aspektów związanych z systemem finansowania i komunikacją oraz form współpracy realizowanej przez samorządy. Rozdział pierwszy (autorstwa A. Smalec) jest wprowadzeniem do tematyki samorządu terytorialnego i zarządzania w nim. Wskazano na modele zarządzania w samorządach oraz podkreślono stosowanie orientacji marketingowej. W rozdziale drugim (autorstwa M. Kogut-Jaworskiej) przedstawiono podstawowe mechanizmy i instrumenty finansowania polityki rozwoju. W szczególności wyeksponowano kwestie finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego przy współudziale funduszy europejskich. Wskazano na znaczenie usług publicznych w realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, a także przywołano podstawowe elementy systemu finansowania polityki rozwoju. Rozdział trzeci (autorstwa A. Smalec) odnosi się do zagadnień dotyczących komunikacji marketingowej. Wskazano odbiorców i przybliżono wybrane formy komunikacji stosowane w samorządach terytorialnych. Podkreślono znaczenie personelu oraz zarządzania satysfakcją opartego na lepszej obsłudze klienta-obywatela. Rozdział czwarty (autorstwa M. Kogut-Jaworskiej) poświęcono współpracy administracji samorządowej z podmiotami otoczenia zewnętrznego. Wskazano na ideę realizowania procesów rozwoju, opartych na współpracy i dialogu, w szczególności na skoncentrowaniu zasobów wokół współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym i regionalnym a podmiotami środowiska społeczno-gospodarczego, np. przedsiębiorcami czy instytucjami trzeciego sektora. W rozdziale piątym (autorstwa A. Smalec) skupiono się na zaakcentowaniu znaczenia współpracy samorządu ze społecznością lokalną, głównie mieszkańcami. Podkreślono rolę partycypacji społecznej oraz przybliżono główne jej formy – konsultacje społeczne oraz budżet partycypacyjny. W ostatnim rozdziale (autorstwa M. Kogut-Jaworskiej) ukazano mechanizmy i zakres działania nowych narzędzi finansowania współpracy między samorządami w ramach programowania i realizacji polityki terytorialnej. Dokonana została próba oceny korzyści i ograniczeń związanych z wdrożeniem narzędzi planowania zintegrowanego, takich jak kontrakt terytorialny czy kontrakt samorządowy, a także zintegrowane inwestycje terytorialne.

Autorki zakładają, że głównymi odbiorcami książki będą praktycy i teoretycy zajmujący się obszarem komunikowania się oraz finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego. Opracowanie dotyczące partnerstwa zawiązywanego na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego w swym założeniu powinno ułatwić decydentom zarządzanie środkami samorządowymi.

Autorki1. Wybrane aspekty zarządzania w samorządach terytorialnych

1.1. Samorząd terytorialny jako podmiot sektora publicznego

Sektor publiczny to ta część gospodarki, która zajmuje się dostarczaniem dóbr i usług dla państwa oraz obywateli. Zalicza się do niego wszystkie jednostki organizacyjne, w których własność państwa lub samorządu ma udział większy niż 50%. Współczesne organizacje publiczne podejmują działania w interesie publicznym i urzeczywistniają swoje cele przede wszystkim przez tworzenie relacji współdziałania z innymi organizacjami lub grupami uczestników życia społeczno-gospodarczego. W objaśnianiu istoty organizacji publicznych i zarządzaniu nimi przydatne wydaje się wyodrębnienie następujących rodzajów usług :

•świadczenie usług dla obywateli związanych z posiadanym obywatelstwem oraz zamieszkiwaniem określonego terytorium państwa, jak zapewnienie bezpieczeństwa publicznego czy ochrony środowiska naturalnego;

•dostarczanie użyteczności gospodarstwom domowym w zakresie sfer najważniejszych z punktu widzenia państwa i jego obywateli w tych przypadkach, gdy organizacje prywatne nie czynią tego na swoje ryzyko, a organizacje społeczne nie mają możliwości świadczenia tych usług bez wsparcia podmiotów publicznych, np. organizowanie i świadczenie pomocy społecznej, bezpłatne usługi edukacyjne na szczeblu podstawowym;

•świadczenie usług tworzących warunki do właściwego funkcjonowania wszystkich sektorów: biznesowego, społecznego i publicznego, np. inwestycje w infrastrukturę społeczną i techniczną, bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, regulacje zapewniające równe traktowanie wszystkich sektorów.

Klasyfikacja ta bezpośrednio nawiązuje do istoty usług publicznych. Podstawowym kryterium, czy konkretne działania są usługą publiczną, jest służenie interesowi publicznemu . Można powiedzieć, że są to dobra publiczne, od których oczekuje się określonej jakości, niezależnie od liczby korzystających osób. Usługa publiczna to usługa ogólnospołeczna, niematerialna, kierowana do ogółu społeczeństwa lub dużych zbiorowości ludzkich, finansowana ze środków publicznych i niemająca możliwości wykluczenia jakiegokolwiek członka społeczeństwa z ich konsumpcji . Jest świadczona m.in. przez jednostki budżetowe (np. urzędy), zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, spółki prawa handlowego. Do świadczenia usług publicznych zobowiązane są zatem: administracja rządowa, samorządowa oraz pozostałe podmioty sektora publicznego. W Programie Rozwoju Instytucjonalnego przyjęto klasyfikację usług publicznych, która pozwala lepiej poznać ich istotę i zrozumieć, jak znaczącą rolę odgrywają one w społeczeństwach. Wyróżniono zatem :

• usługi i e-usługi administracyjne, np. wydawanie dokumentów, które nie są decyzjami administracyjnymi, zezwoleniami, koncesjami; wprowadzanie do baz danych uzyskiwanych bezpośrednio od klientów; wydawanie zezwoleń i koncesji dotyczących działalności gospodarczej reglamentowanej przez państwo;

• usługi i e-usługi społeczne, m.in. ochrona zdrowia, kultura, oświata i wychowanie, mieszkalnictwo, opieka społeczna, bezpieczeństwo publiczne;

• usługi techniczne, czyli transport, gospodarka odpadami, zieleń publiczna, zaopatrzenie w energię, wodę i kanalizację itp.

Integralną częścią sektora publicznego jest samorząd terytorialny. Ma on szczególne znaczenie wśród innych podmiotów publicznych ze względu na swoją podmiotowość, zagwarantowaną sądownie samodzielność prawną czy zasady wyłaniania władz. Został on wprowadzony ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95), której w 1998 roku zmieniono tytuł na „o samorządzie gminnym” (Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126, art. 10) i która była wielokrotnie nowelizowana. Reforma samorządowa została dopełniona w 1998 roku przez utworzenie samorządu powiatowego (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1582) i wojewódzkiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), co przyczyniło się do trójpoziomego funkcjonowania samorządu terytorialnego. W Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w art. 16 ust. 1 wskazano, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując znaczną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jako podstawowe cechy samorządu terytorialnego można wskazać: jednolitość rozwiązań, trójstopniowość, stosunkowo szeroką decentralizację w zakresie zadań przy niewystarczającym zapewnieniu środków do ich wykonywania, zagwarantowanie samodzielności i ochrony prawnej samorządu, ograniczenie nadzoru do kryterium legalności czy ograniczony dualizm i niezdecydowanie co do zasady, na jakiej ma się kształtować stosunek organu uchwałodawczego i wykonawczego1.

Wspólnotę samorządu terytorialnego tworzy ogół mieszkańców zamieszkujących określone terytorium (gminy, powiatu czy województwa). Gmina, powiat czy województwo jako jednostki samorządu terytorialnego stanowią tzw. terytorialną korporację samorządową, czyli korporację prawa publicznego składającego się z: obszaru zajmowanego przez daną jednostkę, mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową (lokalną bądź regionalną), władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy samorządu terytorialnego oraz jednostek organizacyjnych . Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce reguluje także Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana przez Polskę w 1993 roku; Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Karta ta zawiera ogólne zasady dotyczące samorządu lokalnego, wspólne dla krajów Europy. Punktem jej wyjścia jest rola samorządu lokalnego jako instrumentu udziału obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi bazując na zasadach demokracji i decentralizacji władzy oraz konieczność uznania zasady samorządności lokalnej w ustawodawstwie . Samorząd terytorialny to nie tylko struktura świadcząca usługi publiczne, ale również instytucja zaufania społecznego, czyli osoby działające w jej strukturach powinny postępować według określonych zasad życia publicznego i zgodnie z pewnymi wartościami, jak np. odpowiedzialność, uczciwość, bezstronność, rzetelność .

Wprowadzenie samorządu terytorialnego zdecentralizowało władzę publiczną (art. 15 Konstytucji RP). Decentralizacja ta jest rozumiana jako proces przekazywania kompetencji i zadań przez organy centralne jednostkom niższego szczebla (wyodrębnionych terytorialnie bądź funkcjonalnie podmiotów), łącznie z rozszerzeniem zakresu ich uprawnień do względnego samodzielnego (podlegającemu ochronie sądowej) podejmowania rozstrzygnięć, wykonywania zadań i kompetencji publicznych . Powołane do życia samorządy terytorialne (gminy, powiaty, województwa) mają własne, pochodzące z wyboru organy. Posiadają osobowość prawną, własny majątek, dochody i zadania. Jednostki samorządu terytorialnego mają zapewniony udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Działalność samorządu z punktu widzenia legalności podlega nadzorowi prezesa Rady Ministrów i właściwego wojewody (Konstytucja RP, art. 171, ust. 2). W zakresie gospodarki finansowej do nadzoru samorządu terytorialnego są upoważnione regionalne izby obrachunkowe. Nadzór jest sprawowany według kryterium legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. Konstytucja RP (art. 167) określa, że dochodami jednostek samorządowych są ich dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe z budżetu państwa. Ustawodawca potwierdził i jednocześnie zagwarantował jednostkom samorządu terytorialnego prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, nie zastrzegając przy tym nazw tych organów (Konstytucja RP, art. 169). Wybory do organów stanowiących są czteroprzymiotnikowe: powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Samorząd terytorialny, który reprezentuje zdecentralizowaną administrację publiczną ma do spełnienia cztery podstawowe funkcje :

• polityczną – wyrażającą dążenie do maksymalizacji władztwa w wyniku decentralizacji kompetencji w ramach administracji publicznej,

• społeczną – dążenie do instytucjonalnego zabezpieczenia potrzeb wspólnoty w zakresie integracji społecznej,

• gospodarczą – stymulowanie życia gospodarczego i wspieranie inicjatyw lokalnych; samorząd jest odpowiedzialny za dostarczenie określonych dóbr i usług publicznych ,

• kulturową – podtrzymywanie oraz inicjowanie w społecznościach lokalnych tradycji i tożsamości kulturowej.

Z Konstytucji RP i ustaw odnoszących się do samorządu terytorialnego wynikają podstawowe zasady odnoszące się do jego funkcjonowania w Polsce, m.in. zasada pomocniczości, zasada samodzielności oraz zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego. Podział zadań między organy państwowe i samorządu terytorialnego reguluje zasada subsydiarności (pomocniczości) – ujęta w Preambule Konstytucji, według której sprawowanie władzy publicznej powinno spoczywać w rękach instytucji najbliższych obywatelom, stąd zadania i kompetencje oraz środki finansowe dysponowane są przede wszystkim gminom. Głównym założeniem zasady subsydiarności jest właściwe rozłożenie zadań między poszczególne szczeble władzy zgodnie z charakterem i efektywnością ich realizacji . Zasada ta wyraża próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres samodzielności i samowystarczalności obywateli, grup społecznych, mniejszych i większych społeczności w różnych sferach funkcjonowania państwa, np. sferze ochrony zdrowia czy dbałości o porządek publiczny . Państwo powinno pozwolić obywatelom na rozwiązywanie swoich problemów. Subsydiarność pionowa w administracji oznacza decentralizację, a w wymiarze polityczno-ustrojowym – wzmocnienie demokracji bezpośredniej. Natomiast w ujęciu poziomym zmierza ona do liberalizacji działalności prywatnej, do przekazania przez państwo kontroli nad poszczególnymi sferami życia, przy zastosowaniu upoważnienia i uproszczenia procedur . Gmina wykonuje zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo pełnią do niej funkcję pomocniczą, gdyż na nich spoczywa obowiązek realizacji zadań o charakterze ponadgminnym. Aspektem tej zasady jest także wykonywanie przez gminę (szerzej – samorząd terytorialny) zadań zleconych z zakresu administracji rządowej .

Zasada samodzielności z kolei ma swoje umocowanie w ustawie o samorządzie gminnym (art. 16 ust. 2) i w Konstytucji RP (art. 165 ust. 2). Zgodnie z nią jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a ta samodzielność podlega ochronie sądowej. Oznacza to niezależność gminy od organów administracji rządowej i brak hierarchicznego podporządkowania gminy względem powiatu i województwa. Niezależność ta może być tylko ograniczona w przypadku szczegółowego upoważnienia ustawowego. Ochrona sądowa nie przewiduje działań niezgodnych z prawem. Natomiast zasada domniemania właściwości (kompetencji) określa, że w przypadku niezastrzeżenia przez przepis ustawy (wyraźnego wskazania danego organu administracji publicznej) właściwości załatwienia określonej sprawy dla administracji państwowej lub innej jednostki samorządu terytorialnego, to sprawa należy do właściwości organu samorządowego, którym głównym jest gmina . W ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca dodatkowo sprecyzował zadania obowiązkowe gminy o szczególnej wadze społecznej, od których realizacji nie można odstąpić (art. 7, ust. 2). W ten sposób zabezpiecza się zaspokojenie potrzeb publicznych, co jest jednym z podstawowych obowiązków samorządu terytorialnego.

W zarządzaniu samorządem terytorialnym (sprawami publicznymi) powinna być respektowana również zasada jawności procesów informacyjnych, która wyraża się m.in. w polityce informacyjnej organów samorządu terytorialnego, a w szczególności w poszanowaniu prawa mieszkańców do uzyskiwania informacji, jakie decyzje dotyczące ich wspólnoty podjęto, w jaki sposób oraz jak gospodaruje się samorządowymi środkami finansowymi (zasada jawności gospodarowania funduszami reguluje chociażby art. 34 ustawy o finansach publicznych). Publiczny charakter działalności samorządu terytorialnego wymaga wykształcenia się różnych form angażowania mieszkańców w procesy decyzyjne oraz budowania systemu faktycznej kontroli społecznej. Władze powinny dążyć do uzyskania społecznego poparcia prowadzonej polityki i ewentualnych zmian.

Organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania własne i zlecone2 w różnoraki sposób, co zostało zaznaczone w odpowiednich ustawach dotyczących danego typu samorządu. Zadania te określają ustawy modyfikowane w miarę zmieniających się warunków, programów i koncepcji realizacyjnych . Zadania własne gminy należą do czterech kategorii: spraw związanych z infrastrukturą techniczną, infrastrukturą społeczną, porządkiem i bezpieczeństwem oraz ładem przestrzennym i ekologicznym. Przy realizacji tych zadań jednostki samorządu terytorialnego są w pełni samodzielne, czyli wykonują je we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Nie podlegają wytycznym, poleceniom służbowym i instrukcjom. Samodzielność tę ograniczają jedynie przepisy odpowiednich ustaw. Natomiast zadania zlecone (poruczone) z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego powinny być finansowane ze środków przyznanych specjalnie na realizację tych zadań . Środki przekazuje odpowiedni organ administracji rządowej. Zadania zlecone są w drodze ustawy, która określa tryb przekazania i sposób realizacji zadania zleconego. W celu realizacji zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami, np. organizacjami pozarządowymi. W przypadku przekraczania możliwości jednej gminy, ustawa o samorządzie gminnym (art. 10) przewiduje tworzenie porozumień międzygminnych.

Można zatem powiedzieć, że atrybutami (wyznacznikami) wspólnot samorządowych w zdecentralizowanym układzie administracji publicznej są przede wszystkim wspólnota, niezależne władze, prawo zarządzania częścią praw publicznych, stanowienia prawa oraz przyznanie praw majątkowych i finansowych . Elementy te ściśle powiązane ze sobą i zestawione logicznie w spójną całość tworzą podstawę samorządności terytorialnej. Zmniejszające się zaufanie społeczne, zmiana świadomości obywatelskiej czy też nadmierna opiekuńczość państwa doprowadziły samorząd do licznych reform/zmian: politycznych w systemach wyborczych, terytorialnych (m.in. łączenie gmin, współpraca międzygminna), funkcjonalnych (przekazywanie nowych zadań i kompetencji) oraz zarządzania jednostkami samorządowymi (samorząd pełni aktywną, uczestniczącą rolę) . Osadzenie samorządu terytorialnego w nowych realiach gospodarki rynkowej wpłynęło na jego postrzeganie w kierunku przejęcia niektórych metod i narzędzi charakterystycznych dla sektora prywatnego. Sposób organizacji administracji samorządowej (jak również innych instytucji publicznych) przekłada się na jakość życia obywateli, możliwości rozwoju, poziomu ich aktywności czy zaufania do władz lokalnych.

------------------------------------------------------------------------

1 Szerzej w: .

2 Na temat zadań gminy szerzej w pkt. 2.2.