Finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego - ebook

Spis treści

Wstęp

1. Rozwój lokalny i regionalny w ujęciu teoretycznym i pragmatycznym

1.1. Istota, specyfika i zakres przedmiotowy rozwoju lokalnego i regionalnego

1.2. Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju lokalnego i regionalnego

1.3. Pojęcie rozwoju lokalnego i regionalnego w aspekcie zadań administracji publicznej

1.4. Kategoryzacja (klasyfikacja) czynników i barier warunkujących rozwój społeczno-gospodarczy na poziomie lokalnym i regionalnym

2. Nowy model zarządzania strategicznego rozwojem w Polsce a system finansowania polityk rozwoju na obszarach lokalnych i regionalnych

2.1. Mechanizmy i instrumenty polityki rozwoju w Polsce

2.2. Ramy prawne i instytucjonalne w zarządzaniu rozwojem na poziomie lokalnym i regionalnym wynikające z polityki spójności Unii Europejskiej

2.3. System finansowania polityki rozwoju a planowanie wieloletnie

2.4. Ewaluacja we wdrażaniu polityki i programów publicznych

3. Finanse publiczne. Budżetowe i regulacyjne uwarunkowania finansowania rozwoju

3.1. Miejsce finansów lokalnych i regionalnych w systemie finansów publicznych

3.2. Prawne i organizacyjne aspekty zarządzania finansami w sektorze publicznym

3.3. Planowanie dochodów i wydatków budżetowych. Racjonalizacja gospodarowania środkami publicznymi

3.4. Deficyt budżetowy i dług publiczny jako elementy systemu finansowania rozwoju

4. Finanse samorządowe. Organizacja i zasady gospodarki finansowej samorządu terytorialnego

4.1. Podstawy funkcjonowania samorządowej gospodarki finansowej

4.2. Dobór i pozyskiwanie źródeł finansowania działalności jednostek samorządu terytorialnego

4.3. Efektywność wydatkowania środków publicznych

4.4. Problem pomiaru i limitowania zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego

4.5. Zarządzanie finansami na szczeblu samorządowym a system finansowania polityki rozwoju

5. Bariery i ograniczenia w efektywnym prowadzeniu gospodarki finansowej samorządu terytorialnego

5.1. Identyfikacja ograniczeń ekonomicznych i społecznych w prowadzeniu efektywnej gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego

5.2. Identyfikacja ograniczeń polityczno-prawnych i przestrzennych w prowadzeniu efektywnej gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego

5.3. Ocena mechanizmów i propozycja zmian w podnoszeniu efektywności gospodarowania finansami w jednostkach samorządu terytorialnego

6. Determinanty wykorzystania funduszy Unii Europejskiej w finansowaniu rozwoju lokalnego i regionalnego

6.1. Istota i znaczenie polityki regionalnej Unii Europejskiej we wzmacnianiu potencjału rozwojowego w Polsce

6.2. Formalnoprawne uwarunkowania wykorzystania funduszy unijnych

6.3. Mechanizmy realizacji polityki unijnej na poziomie regionalnym

6.4. Bariery finansowe i pozafinansowe w pozyskiwaniu wsparcia finansowego przez jednostki samorządu terytorialnego

7. Determinanty zastosowania finansowych instrumentów wsparcia rozwoju gospodarczego na szczeblach lokalnym i regionalnym

7.1. Instrumenty polityki dochodowej i wydatkowej

7.2. Pomoc publiczna i jej znaczenie w pobudzaniu rozwoju gospodarczego

7.3. Partnerstwo publiczno-prywatne jako forma wzmocnienia działalności prorozwojowej sektora samorządowego

8. Determinanty wyboru źródeł finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego na rynku kapitałowym

8.1. Struktura podmiotowa i przedmiotowa rynku kapitałowego

8.2. Problem luki finansowej w działalności inwestycyjnej jednostek sektora publicznego

8.3. Znaczenie instrumentów rynku kapitałowego w kształtowaniu struktury finansowania jednostek sektora publicznego

8.4. Perspektywy rozwoju rynku kapitałowego dla jednostek samorządu terytorialnego

Bibliografia

Akty prawne, uchwały i rozporządzenia

Strony internetoweWstęp

Stworzenie odpowiednich warunków dla rozwoju lokalnego i regionalnego jest podstawą wzmocnienia możliwości rozwoju przedsiębiorczości, rozwoju społecznego, zwiększenia poziomu edukacji i świadomości obywatelskiej na danych obszarach. Odpowiedzialność za kreowanie rozwoju regionalnego i lokalnego spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego, którym ustawowo nadano określone zadania w tym zakresie. Kwestią nieodłączną i niezwykle istotną związaną z wykonaniem zadań jest ich finansowanie.

Opracowanie Finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego wpisuje się w nurt badań nad możliwościami dalszego rozwoju na szczeblu regionalnym i niższym lokalnym. Celem, jaki postawiły sobie Autorki opracowania, było poddanie wszechstronnej analizie warunków finansowych, które mogą sprzyjać lub osłabiać rozwój na poziomie samorządów terytorialnych w Polsce.

Monografia składa się z ośmiu rozdziałów, z których dwa pierwsze zostały poświęcone zagadnieniom teoretycznym i definicyjnym rozwoju lokalnego i regionalnego, a następnie identyfikacji czynników warunkujących ten rozwój oraz umiejscowieniu zagadnień rozwoju lokalnego i regionalnego w polityce rozwoju kraju.

Następna część, składająca się z dwóch rozdziałów, dotyczy finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego zgodnie z zasadami gospodarki budżetowej i gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w ramach obowiązujących regulacji i wymogów prawnych.

Na tym tle zdecydowano się w kolejnym rozdziale na szczegółową analizę tych czynników, które w praktyce powodują lub mogą powodować przeszkody w racjonalnym prowadzeniu gospodarki finansowej w podziale na ograniczenia prawne, ekonomiczne, społeczne, polityczne i przestrzenne.

Ważnym aspektem w ostatnim piętnastoleciu jest wspomaganie rozwoju lokalnego i regionalnego funduszami Unii Europejskiej, zgodnie z prowadzoną polityką regionalną na szczeblu Unii. Tym problemom został poświęcony oddzielny rozdział, w którym zostały poruszone zagadnienia polityki regionalnej UE, mechanizmy realizacji unijnej polityki rozwoju na szczeblu regionalnym oraz identyfikacji utrudnień, na które samorządy terytorialne mogą być narażone w pozyskiwaniu wsparcia finansowego i pozafinansowego z Unii.

Ostatnia część opracowania, o objętości kolejnych dwóch rozdziałów, dotyczy problemów dotyczących finansowych instrumentów wsparcia rozwoju lokalnego i regionalnego w rozbiciu na instrumenty dochodowe i wydatkowe, pomoc publiczną i finansowanie rozwoju z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego. Szczególną uwagę zwrócono na ocenę wykorzystania przez samorządy terytorialne możliwości finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego instrumentami rynku kapitałowego.

Podjęta w pracy problematyka skoncentrowana jest na bardzo istotnym, jeśli nie najważniejszym, elemencie w procesie tworzenia warunków życia społeczności lokalnych, tj. zapewnieniu odpowiednich środków finansowych na realizację działań prorozwojowych. Stąd Autorki zakładają, że głównymi odbiorcami książki będą praktycy i teoretycy zajmujący się właśnie obszarem finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego. Opracowanie dotyczące finansowych determinant rozwoju społeczno-gospodarczego w swym założeniu powinno ułatwić decydentom zarządzanie środkami samorządowymi, a także efektywne pozyskiwanie zewnętrznych środków na realizowanie przedsięwzięć inwestycyjnych.

w imieniu Autorek

Prof. dr hab. Krystyna Brzozowska1. Rozwój lokalny i regionalny w ujęciu teoretycznym i pragmatycznym

1.1. Istota, specyfika i zakres przedmiotowy rozwoju lokalnego i regionalnego

Poprawa jakości życia mieszkańców to działalność wymagająca zastosowania różnych metod i instrumentów uwzględniających specyfikę układu terytorialnego, w tym również zarządzania finansami publicznymi. Jednocześnie urynkowienie procesów ekonomicznych, wpływ globalnych (międzynarodowych) oddziaływań na dotychczasowe reguły gospodarowania oraz zmiany systemowe prowadzące do przesunięcia ośrodków odpowiedzialnych za pobudzanie warunków dla rozwoju lokalnego i regionalnego są podstawowymi przesłankami towarzyszącymi szerokim dyskusjom na ten temat w literaturze naukowej.

W rozważaniach teoretycznych zwraca się uwagę na istotę, specyfikę i zakres przedmiotowy rozwoju lokalnego i regionalnego . Wskazuje się ponadto na stale rozszerzający się zakres aktywności samorządu terytorialnego, wzmacnianie jego funkcji koordynujących, a także poszukiwania optymalnych rozwiązań związanych z podwyższaniem skuteczności działań i efektywności ich finansowania. W celu właściwego wskazania na finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego niezbędne wydaje się przywołanie takich pojęć, jak: rozwój lokalny, rozwój regionalny, gospodarka lokalna, samorząd terytorialny, polityka rozwoju. Przegląd tych pojęć poprowadzi do sformułowania czynników lokalnego rozwoju gospodarczego, przedstawienia celów i potencjalnych efektów, do których dążą władze samorządowe.

Proces rozwoju lokalnego i regionalnego powinien opierać się na stosowaniu szerokiego zakresu działań o charakterze organizatorskim uwzględniających teoretyczne i praktyczne aspekty zarządzania publicznego z założeniem realizowania rozległego obszaru usług publicznych w celu poprawy poziomu jakości życia . Najbardziej ogólnie rozumiany rozwój to proces kierunkowych zmian czegoś lub kogoś, o charakterze długotrwałym. Inna interpretacja tego pojęcia wskazuje, że jest to proces przemian, w toku którego dany obiekt przechodzi od form i stanów prostych, mniej złożonych, do form bardziej złożonych, doskonalszych pod określonymi względami. Tak rozumiany rozwój zbliżony jest do pojęcia postępu, który z kolei ściśle wiąże się z takimi określeniami, jak: postępowość, progresywność, zmiana na lepsze, ulepszanie, doskonalenie, rozwijanie się w czasie . Zarówno rozwój, jak i postęp dotyczy procesów, które w bardziej lub mniej dokładny sposób można odnieść do czasu i przestrzeni . Rozwój tak pojmowany ma postać modernizacji lub postępu, które dokonują się w czasie względem przyjętej jednostki odniesienia (stan poprzedni), a jego motywy mogą leżeć w dążeniu do osiągnięcia ideału bądź wyrównywania różnic przestrzennych oraz, co istotne, jest rezultatem „pozytywnych zmian wzrostu ilościowego i postępu jakościowego w systemach gospodarczych, społecznych, przyrodniczych”. W triadę tych przeobrażeń wpisuje się koncepcja rozwoju zrównoważonego (trwałego) .

Biorąc pod uwagę miejsce powstania zjawisk rozwojowych i ich charakter, a także uwarunkowania oraz czynniki kształtujące (wpływające na) te zjawiska można mówić o rozwoju w skali globalnej, regionalnej czy lokalnej . Rozwój regionalny jest procesem wszelkich zmian zachodzących w regionie . Rozwój lokalny jest pojęciem prawie tożsamym z rozwojem regionalnym, a różnica polega na tym, że pierwszy dotyczy wszystkich jednostek terytorialnych, podczas gdy drugi – mniejszych .

Rozwój regionalny jest kategorią wielowymiarową i oznacza najczęściej proces pozytywnych zmian w zakresie przekształceń ilościowych i jakościowych, wywołanych samoczynnymi mechanizmami i/bądź celowymi działaniami podmiotów publicznych . Rozwój regionalny można postrzegać w kategoriach zmian we współistniejących oraz współzależnych, ukształtowanych lub formułujących się systemach gospodarczych, społecznych, technicznych i technologicznych oraz ekologicznych określonych przestrzeni (np. najwyżej sytuowanych jednostek w podziale administracyjnym kraju), które polegają na permanentnym zastępowaniu istniejących stanów rzeczy ich lepszymi odpowiednikami, tj. ocenianymi dodatnio z punktu widzenia przyjętych kryteriów . Rozwój regionalny polega na realizacji zadań polityki regionalnej i – szerzej – polityki gospodarczej, a pośrednio także polityki ogólnej państwa. Przed polityką regionalną stoi więc trudne zadanie agregacji preferencji indywidualnych (jednostek samorządu terytorialnego) w decyzje społeczne, które mają strategiczne znaczenie w wymiarze lokalnym .

Rozwój lokalny jest przykładem autonomicznego modelu rozwoju, tj. rozwoju opierającego się na wewnętrznym potencjale . Jest to pojęcie złożone i obejmuje nie tylko zmiany gospodarcze, polityczne i kulturowe, lecz także procesy, które występują w społeczeństwie – są to zmiany w stosunkach, instytucjach, grupach i innych rodzajach systemów społecznych. Rozwój lokalny (podobnie jak rozwój regionalny) dokonuje się na czterech płaszczyznach: gospodarczej, społecznej, politycznej, kulturalnej . W szerokim ujęciu rozwój lokalny można rozpatrywać przez pryzmat jego głównych sfer oddziaływania, tj.:

• W sferze społecznej – rozwój mieszkańców oznacza stały wzrost ich poziomu wykształcenia, świadomości obywatelskiej oraz osobistej kultury; wyrazem rozwoju dokonującego się w tej sferze powinien być wzrastający poziom poczucia odpowiedzialności za wspólne sprawy o charakterze publicznym; obowiązki lokalnego samorządu związane z tą sferą rozwoju sprowadzają się do możliwie jak najlepszego zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie gospodarki komunalnej, oświaty, pomocy społecznej i bezpieczeństwa publicznego.

• W sferze ekologiczno-przestrzennej – dominujące znaczenie ma poszanowanie walorów środowiska przyrodniczego oraz staranne kreowanie ładu przestrzennego na obszarach zurbanizowanych; podstawowe dyrektywy związane ze stymulowaniem rozwoju w tej sferze to m.in.: redukcja emisji zanieczyszczeń, poszanowanie i odbudowa zasobów środowiska przyrodniczego, stosowanie proekologicznych technologii .

• W sferze gospodarczej – rozwój lokalny przejawia się w rozwijaniu indywidualnej i zbiorowej przedsiębiorczości przy wykorzystaniu miejscowych zasobów: surowców, siły roboczej, krajobrazu; dla rozwoju gospodarki lokalnej są w tym ujęciu niezbędne rozwinięte struktury demograficzne, społeczne, fizyczne, instytucjonalne, które rozwój ten będą kreować, uzasadniać, wspierać, realizować oraz nim sterować .

• Wymienione wyżej składowe stanowią punkt odniesienia dla charakterystycznych wyróżników rozwoju lokalnego i regionalnego, traktowanych jako ważniejsze cele rozwoju. Dotyczą one takich kategorii, jak: gospodarka, inwestycje, konkurencyjność, innowacyjność czy też jakość zasobów ludzkich, infrastruktura techniczna i społeczna, środowisko (por. tab. 1.1).

Tabela 1.1. Charakterystyczne wyróżniki w kontekście głównych aspektów rozwoju lokalnego i regionalnego

+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Aspekt ekonomiczny | Wyróżniki |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Rozwój gospodarczy oraz popyt wewnętrzny, poziom zatrudnienia | •przyrost PKB na mieszkańca |
| | |
| | •poprawa efektywności funkcjonowania regionalnego rynku dóbr i usług |
| | |
| | •wzrost kapitału regionalnego |
| | |
| | •nowe przestrzenie i kompleksy gospodarcze |
| | |
| | •ilościowe i jakościowe zmiany na regionalnym rynku pracy |
| | |
| | •nowe atrakcyjne miejsca pracy |
| | |
| | •spadek bezrobocia |
| | |
| | •rosnący popyt wewnątrzregionalny i prorozwojowe zmiany w jego strukturze |
| | |
| | •wzrost popytu na oferowane produkty |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Aspekt ekonomiczny | Wyróżniki |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Rozwój gospodarczy oraz popyt wewnętrzny, poziom zatrudnienia | •rozwój więzi handlowych |
| | |
| | •korzystne tendencje w dochodach lub zyskach podmiotów regionalnych (gospodarstw domowych, jednostek gospodarczych, instytucji) |
| | |
| | •sprzyjająca koniunktura gospodarcza |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Wzrost nakładów oraz atrakcyjności inwestycyjnej | •przyrost nakładów inwestycyjnych w granicach regionu (inwestycje jednostek regionalnych i podmiotów spoza regionu) |
| | |
| | •atrakcyjne oferty lokalizacyjne |
| | |
| | •wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie i materialne |
| | |
| | •napływ obcego kapitału |
| | |
| | •kształtowanie przestrzeni ekonomicznej |
| | |
| | •unowocześnianie menedżmentu |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Zwiększenie konkurencyjności i dywersyfikacja działalności podmiotów gospodarczych | •nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców |
| | |
| | •restrukturyzacja finansowa firm i wzrost ich siły konkurencyjnej |
| | |
| | •absorpcja środków pomocowych, w tym UE |
| | |
| | •zagospodarowanie terenów przemysłowych |
| | |
| | •powstanie nowych firm w sektorach alternatywnych względem restrukturyzowanej starej bazy ekonomicznej |
| | |
| | •dogodna koniunktura na rynkach zagranicznych |
| | |
| | •aktywność w niszach rynkowych |
| | |
| | •inteligentne specjalizacje |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Aspekt społeczny | Wyróżniki |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Rozwój sektora użyteczności publicznej i poprawa jakości zasobów społecznych | •wzrost dostępności do specjalistycznych usług: |
| | |
| | –medycznych |
| | |
| | –edukacyjnych, kulturalnych |
| | |
| | –sportowo-rekreacyjnych |
| | |
| | •doskonalenie infrastruktury społecznej i usług z nią związanych |
| | |
| | •nowe obiekty, urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych |
| | |
| | •nowe formy świadczenia usług komunalnych |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Zmiany w strukturze społecznej | •systematyczne wzbogacanie kwalifikacji zawodowych |
| | |
| | •podnoszenie poziomu wykształcenia |
| | |
| | •nowe zawody i kwalifikacje dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym |
| | |
| | •kreowanie i rozwijanie przedsiębiorczych postaw |
| | |
| | •częstotliwość zmian miejsca pracy |
| | |
| | •pozytywne przesunięcia w strukturze wieku ludności |
| | |
| | •aktywność obywatelska |
| | |
| | •zaangażowanie w sprawy publiczne |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Wzrost dobrobytu i jakości życia w społecznościach lokalnych | •podnoszenie jakości życia mieszkańców (poziomu, warunków i stylu życia) |
| | |
| | •poprawa warunków zamieszkania, wypoczynku |
| | |
| | •poczucie wzrostu bezpieczeństwa publicznego |
| | |
| | •postępujące procesy urbanizacji, aglomeracji i metropolizacji |
| | |
| | •doskonalenie infrastruktury technicznej |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Aspekt społeczny | Wyróżniki |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Wizerunek regionów i gmin oraz wzbogacenie ich tożsamości | •procesy integracyjne w społecznościach lokalnych |
| | |
| | •kształtowanie i wzmacnianie świadomości regionalnej |
| | |
| | •kształtowanie pozytywnego wizerunku jednostki samorządu terytorialnego |
| | |
| | •nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej |
| | |
| | •usprawnianie funkcjonowania wspólnoty samorządowej |
| | |
| | •wzbudzanie i pielęgnowanie aktywnych postaw społecznych, m.in. w zakresie partycypacji obywatelskiej w regionalnych i lokalnych procesach decyzyjnych |
| | |
| | •powroty do źródeł, wartości, symbole integrujące społeczności lokalne |
| | |
| | •jakość odgrywanych ról organizacyjnych w lokalnych i regionalnych strukturach rządowych i samorządowych |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Aspekt techniczny i technologiczny | Wyróżniki |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Rozwój technologiczny, skala wdrażanych innowacji | •firmy i produkty zaawansowane technologicznie |
| | |
| | •unowocześnianie i poszerzanie struktury rzeczowej aparatu wytwórczego |
| | |
| | •poprawa jakości produkcji i usług |
| | |
| | •korzystny klimat dla wdrażania nowych technologii |
| | |
| | •nowe parki technologiczne, centra transferu technologii |
| | |
| | •rozwój jednostek badawczo-rozwojowych |
| | |
| | •sieci innowacyjne |
| | |
| | •intensyfikowanie działalności sfery badawczo-rozwojowej |
| | |
| | •dywersyfikacja profilu gospodarczego regionu, w tym zwiększanie udziału w jego gospodarce tzw. sektorów wysokiej technologii |
| | |
| | •wspomaganie i wzmaganie procesów implementacji innowacji produkcyjnych i produktowych |
| | |
| | •lokalne i regionalne środowiska innowacyjne |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Rozwój infrastruktury instytucjonalnej | •instytucje wspierania rozwoju |
| | |
| | •wzrost kapitału ludzkiego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej |
| | |
| | •nowe formy organizacyjne w zarządzaniu infrastrukturą |
| | |
| | •partnerstwo publiczno-prywatne wspierające rozwój |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Ekologiczne | Wyróżniki |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Korzystne zmiany jakościowe w środowisku naturalnym | •racjonalizowanie gospodarki zasobami środowiska przyrodniczego |
| | |
| | •eliminacja zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska |
| | |
| | •rozwój infrastruktury ochrony środowiska |
| | |
| | •krzewienie i rozwijanie świadomości ekologicznej mieszkańców regionu |
| | |
| | •przywracanie utraconych wartości przyrodniczych |
| | |
| | •rozwój systemów monitoringu ekologicznego |
| | |
| | •wdrażanie proekologicznych rozwiązań technologicznych |
+------------------------------------------------------------------------------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+

Źródło: opracowanie własne na podstawie: .

W tym miejscu należy przywołać kwestie związane z pojęciem gospodarki lokalnej, gdyż gospodarka i rozwój lokalny stanowią wzajemnie zazębiające się układy zjawisk i procesów, których nie można rozpatrywać rozłącznie . Gospodarka lokalna może być również traktowana jako integralny element rozwoju lokalnego. Gospodarkę lokalną można rozpatrywać jako złożony proces, w którym władze lokalne przy wykorzystaniu zasobów własnych, w tym także ludności, oraz zaangażowaniu zewnętrznych partnerów wraz z ich kapitałem stymulują rozwój społeczno-gospodarczy danej jednostki terytorialnej. Pojmowana w ten sposób gospodarka lokalna obejmować może również tworzenie na terenie gminy dobrego klimatu dla inwestowania oraz osiedlania się przedsiębiorców. Jest to w pewnym sensie tworzenie warunków wykorzystywania lub udostępniania lokalnej bazy rozwoju dla rozwoju lokalnego, a także ponadlokalnego1.

Z pojęciem rozwoju lokalnego i regionalnego, rozumianego jako proces pozytywnych przemian o charakterze ilościowym i jakościowym, wiążą się pojęcia „samorząd terytorialny” oraz „polityka rozwoju”. Terytorialne podejście do kwestii dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego pozwala potraktować również samorząd w sensie terytorialnym. Tak rozumiany samorząd oznaczać będzie wspólnotę zamieszkujących osób opartą w sensie funkcjonalnym na więzi pracy, wykonywania zawodu lub innej działalności. Istotą samorządności jest możliwość decydowania o sobie . Choć definicja samorządu terytorialnego nie pojawia się w żadnym przepisie ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, to przez pojęcie to należy rozumieć wspólnotę samorządową, którą tworzy ogół mieszkańców określonej jednostki podziału terytorialnego państwa2.

Polityka rozwoju3 jest ważnym obszarem aktywności na poziomie lokalnym i regionalnym. Aktywność w tym zakresie leży po stronie poszczególnych wspólnot samorządowych, które kształtują cele oraz zakres polityki publicznej . Zarówno koncepcje, jak i konkretne działania w tym zakresie są bardzo zróżnicowane, co jest uwarunkowane specyfiką każdej jednostki terytorialnej. Polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej4.

Prowadząc określoną politykę rozwoju, władze samorządowe podejmują wiele działań mających na celu zapewnienie maksymalnej aktywności gospodarczej podmiotów gospodarki lokalnej, możliwie najwyższego poziomu warunków bytowych oraz możliwości konsumpcyjnych społeczności lokalnej i regionalnej, jak również umożliwienie najwydajniejszego w danych warunkach użytkowania istniejących zasobów i dóbr. Polityka rozwoju, tworząc ramy dla konsekwentnego wdrażania wizji, planów i programów, stanowi istotny element procesów zarządzania rozwojem. Jedną z funkcji polityki rozwoju jest zapewnienie harmonijnego rozwoju lokalnego i regionalnego na całym obszarze, tj. obszarze graniczących ze sobą jednostek samorządu terytorialnego. Przez ten „harmonijny rozwój” można rozumieć proces, w którym postawiono znak równości między wagą społecznych i gospodarczych wymiarów i w którym akcentuje się ich długofalowe skutki. Ideą koncepcji harmonijnego rozwoju jest też eliminacja dysproporcji rozwojowych w życiu wspólnot lokalnych.

Wśród metod zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym ważne miejsce zajmuje zarządzanie finansami publicznymi. Zarządzanie finansami można zdefiniować jako kompleksowe zarządzanie zasobami finansowymi, mające na celu realizację założeń polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, koordynację realizacji tej polityki, monitorowanie i weryfikowanie wykorzystania zasobów finansowych, jak również podjętych działań. Finanse i zarządzanie nimi stanowią bardzo istotny element w ogólnym zarządzaniu jednostką terytorialną, gdyż dostarczają one podstaw do :

• planowania, monitorowania i kontroli wykorzystanych zasobów;

• wykazania odpowiedzialności za wykorzystanie zasobów;

• realizacji wymogów prawnych związanych ze sprawami finansowymi;

• zapewnienia skutecznego i efektywnego wykorzystania zasobów.

Zarządzanie rozwojem wymaga stosowania narzędzi oddziaływania na sferę społeczno-gospodarczą. Spośród popularnych podziałów można wymienić podział wyróżniający narzędzia alokacyjne, redystrybucyjne oraz rozwojowe . Inna klasyfikacja narzędzi dzieli je na środki nakazowo-zakazowe, materialnego kształtowania przestrzeni, stymulujące i zniechęcające, informacyjne kształtowania ładu przestrzennego. Wśród szczegółowych klasyfikacji znajdziemy tę najbardziej uniwersalną. Wyróżnia ona następujące rodzaje środków oddziaływania na rozwój lokalny stosowane przez instytucje samorządowe :

• Budżet jako podstawowy instrument ekonomiczno-finansowy pozwala dokonać całościowej oceny funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego (JST), jak również jej możliwości rozwojowych. Warunkiem powodzenia polityki finansowej jest względna niezależność od kadencyjności organów JST i realizacji długo- i średnioterminowych planów finansowych . W tym celu równolegle ze zwykłym budżetem konstruowany jest tzw. budżet zadaniowy, który jest lepszym instrumentem realizacji oraz kontroli wykonania zamierzonych celów. Podstawowymi jego narzędziami są podatki, opłaty lokalne oraz opłaty za usługi komunalne .

• Instrumenty planistyczne – planowanie prowadzone jest na trzech poziomach. Pierwszy dotyczy wizji przyszłości, drugi – kultury zarządzania, trzeci – ładu przestrzennego. Efektem planowania są dokumenty przybierające postać strategii, planów rozwoju lokalnego i regionalnego, studium uwarunkowań lub kierunków zagospodarowania przestrzennego .

• Instrumenty informacyjno-promocyjne – główny nacisk w tego typu działalności kładzie się na wykorzystanie atutów, jakie dają mass media (własna strona internetowa, która stanowi jedną z wielu efektywnych form indywidualizacji przekazów, interaktywna baza danych, prasa lokalna, reklama w prasie ponadlokalnej i TV, uczestnictwo w targach regionalnych itp.).

• Instrumenty instytucjonalno-organizacyjne – dzięki nim możliwe jest tworzenie rozwiązań na rzecz rozwoju szeroko rozumianej przedsiębiorczości, wspierania instytucji otoczenia okołobiznesowego. Obejmują one m.in.: programy wsparcia lokalnej przedsiębiorczości, nawiązywanie współpracy o charakterze ponadlokalnym, organizację szkoleń na rzecz lokalnej społeczności.

• Instrumenty inwestycyjne – mają decydujące znaczenie dla kształtowania tempa i kierunków rozwoju infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja, wodociągi) i społecznej.

• Instrumenty prawnoadministracyjne – obejmują akty prawa miejscowego (uchwały i decyzje administracyjne), dotyczące m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, norm sanitarnych i gospodarki gruntami .

Ponadto w odniesieniu do instrumentów polityki rozwoju regionalnego wskazuje się na ogół środków mających zapewnić zrównoważony rozwój regionów. Wśród nich na obszarze Unii Europejskiej wyróżnia się trzy ich grupy: finansowe, rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej oraz niematerialne sposoby wspierania rozwoju.

Działania prowadzone w ramach zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym niewątpliwie materializują się w postaci tych samych efektów dla środowisk gospodarczych i społeczeństwa. Z doświadczeń krajów, których gospodarki oparte są na prawach wolnego rynku, wynika, że niezmiernie duża rola w kształtowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego przypada władzy samorządowej. Władze samorządowe przez odpowiednie działania i stosownie dobrane instrumenty administracyjne czy finansowe mogą oddziaływać na potencjał endogeniczny, aby w konsekwencji osiągnąć znaczące efekty.

------------------------------------------------------------------------

1 Przytaczając ten sposób rozumienia gospodarki lokalnej, J.J. Parysek powołuje się na następujące publikacje: i .

2 Brak jest jednolitej i całościowej definicji samorządu terytorialnego. Pojęcie i regulacje ustroju samorządu terytorialnego można wywodzić z wielu źródeł prawa, począwszy od Konstytucji RP przez ustawy poświęcone poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Podstawowe przepisy konstytucyjne dotyczące samorządu terytorialnego zostały zamieszczone w rozdziale I. W art. 15 ujęto zasadę decentralizacji władzy publicznej, a w art. 16 zdefiniowano wspólnotę samorządową, którą tworzy ogół mieszkańców określonej jednostki podziału terytorialnego państwa. W art. 16 zawarto także formułę o udziale samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz o przypisaniu mu istotnej części zadań publicznych. Rozwinięciem tych regulacji są przepisy o samorządzie terytorialnym ujęte w odrębnym rozdziale Konstytucji RP. Przepisy te m.in. sankcjonują gminę jako jednostkę podstawową samorządu terytorialnego, ale jednocześnie pozostawiają ustawodawcy swobodę kształtowania innych jednostek samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego. Trójstopniowy podział terytorialny państwa, na który składają się gminy, powiaty i województwa, wprowadzono ustawą o zasadniczym trójstopniowym podziale terytorialnym państwa. Zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 15–16, 163–172, ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.), art. 1. Za: .

3 Z pojęciem polityki rozwoju nierozerwalnie wiąże się pojęcie polityki publicznej (public policy), którą z kolei należy interpretować jako decyzje i uporządkowane działania na różnych poziomach rządzenia państwem, zmierzające do osiągnięcia określonych celów sektorowych, w sytuacji gdy mechanizmy rynkowe nie mają zastosowania lub same nie mogłyby działać dostatecznie efektywnie. Za: .

4 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2017 r. poz. 1376 z późn. zm.).