Instytucjonalny system bezpieczeństwa wewnętrznego - ebook

Wstęp

Prze­ka­zy­wa­ny do rąk czy­tel­ników podręcznik sta­no­wi próbę uka­za­nia ewo­lu­cji ustro­jo­wej i prze­mian or­ga­ni­za­cyj­nych oraz za­kre­su działania in­sty­tu­cji bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go w Pol­sce. Jest wy­ni­kiem wie­lo­let­nich za­in­te­re­so­wań na­uko­wych i doświad­cze­nia za­wo­do­we­go au­to­ra. Wcześniej­sze opra­co­wa­nie Ad­mi­ni­stra­cja porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go. Za­gad­nie­nia praw­no-ustro­jo­we¹ sta­no­wiła in­spi­rację do dal­szych badań, których wy­ni­kiem przedkłada­ne czy­tel­ni­ko­wi opra­co­wa­nie, sta­no­wiące uzu­pełnie­nie i roz­sze­rze­nie wspo­mnia­nej pu­bli­ka­cji.

Współcze­sny świat nie po­zo­sta­je po­zba­wio­ny od­czu­wa­nych i re­al­nych za­grożeń, których ge­ne­zy należy upa­try­wać w napięciach po­li­tycz­nych, eko­no­micz­nych, na­cjo­na­li­zmie, an­ta­go­ni­zmach et­nicz­nych czy re­li­gij­nych. Sprzecz­ność i zróżni­co­wa­nie in­te­resów ge­ne­ru­je nie­bez­pie­czeństwa o wie­lo­ra­kim cha­rak­te­rze: od kon­fliktów zbroj­nych i za­machów ter­ro­ry­stycz­nych do przestępczości po­spo­li­tej i zor­ga­ni­zo­wa­nej, eks­cesów chu­li­gańskich, in­fe­ko­wa­nia sys­temów in­for­ma­tycz­nych czy ko­rup­cji. Obok nie­bez­pie­czeństw wywoływa­nych po­stawą i działalnością człowie­ka, nie­ba­ga­tel­ne­go zna­cze­nia dla bez­pie­czeństwa na­bie­rają też ka­ta­kli­zmy na­tu­ral­ne. Pro­ces glo­ba­li­za­cji po­wo­du­je, że również za­grożenia o cha­rak­te­rze między­na­ro­do­wym szyb­ko stają się re­al­nym nie­bez­pie­czeństwem de­sta­bi­li­zującym bez­pie­czeństwo kra­jo­we bądź lo­kal­ne.

W związku z tym wy­spe­cja­li­zo­wa­ne in­sty­tu­cje państwo­we po­win­ny być przy­go­to­wa­ne, aby za­po­bie­gać tego ro­dza­ju za­grożeniom, a w przy­pad­ku ich za­ist­nie­nia podjąć działania pre­wen­cyj­ne i re­pre­syj­ne. Jedną z pod­sta­wo­wych po­trzeb ludz­kich jest chęć po­czu­cia bez­pie­czeństwa oso­bi­ste­go. Dla­te­go też pier­wotną funkcją ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej była funk­cja re­gla­men­ta­cyj­no-po­li­cyj­na. Już u za­ra­nia in­sty­tu­cji państwa można od­na­leźć pro­to­plastów współcze­snej ad­mi­ni­stra­cji zaj­mującej się ochroną porządku i ładu pu­blicz­ne­go. Służby porządko­we przeszły długą drogę ewo­lu­cji. Od pod­miotów o bar­dzo sze­ro­kim za­kre­sie działania do bar­dzo wy­spe­cja­li­zo­wa­nych pod­miotów. Współcze­sne państwa dys­po­nują roz­bu­do­waną ad­mi­ni­stracją pu­bliczną, która w dużej części re­ali­zu­je za­da­nia z za­kre­su ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa oby­wa­te­li, ale również chro­ni obo­wiązujący porządek praw­ny i kon­sty­tu­cyj­ny oraz za­bez­pie­cza przed za­grożenia­mi zewnętrzny­mi. Nie należy za­po­mi­nać, iż Pol­ska, będąc od 1 maja 2004 r. pełnopraw­nym człon­kiem Unii Eu­ro­pej­skiej, bie­rze udział w pra­cach struk­tur eu­ro­pej­skich od­po­wie­dzial­nych za wewnętrzne bez­pie­czeństwo w Eu­ro­pie. Pol­ska Po­li­cja jest między in­ny­mi człon­kiem Eu­ro­po­lu.

Zgod­nie z ustawą o działach ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej w ra­mach działu spra­wy wewnętrzne zna­lazła się pro­ble­ma­ty­ka ochro­ny bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go. Działem tym kie­ru­je Mi­ni­ster Spraw Wewnętrznych. Gros pod­miotów zaj­mujących się tą pro­ble­ma­tyką usy­tu­owa­ne zo­stały w re­sor­cie spraw wewnętrznych. Jed­nak roz­sze­rzając ro­zu­mie­nie za­gad­nień bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne, porządek pu­blicz­ny, bez­pie­czeństwo państwa, bez­pie­czeństwo wewnętrzne usta­wo­daw­ca po­wie­rzył wie­le zadań z wy­mie­nio­nych dzie­dzin in­nym pod­miotom usy­tu­owa­nym poza MSW. Po­nad­to wraz pro­ce­sem de­cen­tra­li­za­cji państwa część kom­pe­ten­cji w za­kre­sie bez­pie­czeństwa oby­wa­te­li uzy­skał sa­morząd te­ry­to­rial­ny. In­nym zja­wi­skiem, które po­ja­wiło się w Pol­sce po zmia­nach społecz­no-eko­no­micz­nych w 1989 r., to pry­wa­ty­za­cja części ob­sza­ru ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go jako efekt wpro­wa­dza­nia za­sad wol­ne­go ryn­ku. W ostat­nim okre­sie cza­su ten sek­tor pu­blicz­ny stał się przed­mio­tem za­in­te­re­so­wa­nia ko­lej­nych ekip rządzących. Efek­tem ko­lej­nych „re­form” jest two­rze­nie no­wych pod­miotów, które dość często po­wie­lają za­da­nia in­nych in­sty­tu­cji, przede wszyst­kim Po­li­cji. Cza­sy, gdy Po­li­cja była swo­istym mo­no­po­listą na „ryn­ku ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go”, stały się za­mierzchłą przeszłością. Odwołując się do doświad­czeń in­nych krajów można po­wie­dzieć, iż jest to pew­na pra­widłowość. Wie­lość i różno­rod­ność pod­miotów od­po­wie­dzial­nych za ochronę bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go po­wo­du­je po­trzebę jej sys­te­ma­ty­ki. Przyjęty układ w pra­cy jest taką pro­po­zycją. Po­działem o cha­rak­te­rze za­sadniczym to wy­dzie­le­nie seg­men­tu zarządzającego bez­pie­czeństwem wewnętrznym w państwie. Do nie­go należą na szcze­blu cen­tral­nym: Pre­zy­dent RP, Rada Mi­nistrów, Pre­mier, mi­ni­ster spraw wewnętrznych, a na po­zio­mie te­ry­to­rial­nym: wo­je­wo­da oraz or­ga­ny sa­morządu gmin­ne­go, po­wia­to­we­go i wo­jewódzkie­go. Właściwy sys­tem pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia z za­kre­su bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go tworzą wy­odrębnio­ne in­sty­tu­cjo­nal­nie podsys­temy:

- in­sty­tu­cje rządowe w tym:
- – pod­ległe mi­ni­stro­wi spraw wewnętrznych,
- – pod­ległe bez­pośred­nio Pre­ze­so­wi Rady Mi­nistrów,
- – in­nym mi­ni­strom re­sor­to­wym;
- in­sty­tu­cje sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go,
- pod­mio­ty ko­mer­cyj­ne².

Podręcznik jest skie­ro­wa­ny do stu­dentów stu­diów ad­mi­ni­stra­cyj­nych i praw­ni­czych, zwłasz­cza spe­cjal­ności służby porządku pu­blicz­ne­go. Jed­nakże przede wszyst­kim jest skie­ro­wa­ny do adeptów stu­diów wyższych no­we­go kie­run­ku „bez­pie­czeństwo wewnętrzne”, który 2006 r. w zna­lazł się pośród 118 kie­runków za­twier­dzo­nych przez Mi­ni­stra właści­we­go do spraw szkol­nic­twa wyższe­go. Wy­zwa­niem czasów współcze­snych jest jak naj­większa kom­pa­ty­bil­ność uzy­ski­wa­nej wie­dzy i umiejętności na uczel­niach a po­trze­ba­mi no­wo­cze­snej go­spo­dar­ki i państwa. Kie­ru­nek „bez­pie­czeństwo wewnętrzne” pod tym względem jest wyjątko­wy. Ob­szar bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go to obec­nie w na­szym kra­ju ol­brzy­mi sys­tem in­sty­tu­cji państwo­wych i pod­miotów pry­wat­nych, gdzie za­trud­nia­nych jest około 300 tysięcy osób, od których wy­ma­ga się wy­so­kich kwa­li­fi­ka­cji i wy­kształce­nia na po­zio­mie wyższym. Per­spek­ty­wy uzy­ska­nia za­trud­nie­nia nie ogra­ni­czają się tyl­ko do nasze­go kra­ju. Wejście Pol­ski do Unii Eu­ro­pej­skiej otwo­rzyło ryn­ki pra­cy w kra­jach sta­rej Unii. Już obec­nie w An­glii, Szko­cji, Wa­lii, Ir­lan­dii i Ho­lan­dii kie­ru­je się ofer­ty za­trud­nie­nia w miej­sco­wych służbach po­li­cyj­nych dla pol­skich po­li­cjantów oraz osób po­sia­dających spe­cja­li­stycz­ne wy­kształce­nie i spe­cjal­ne kwa­li­fi­ka­cje. Obok wy­so­kich za­robków, pro­po­no­wa­ny jest atrak­cyj­ny sys­tem eme­ry­tur mun­du­ro­wych, sta­bi­li­za­cja za­wo­do­wa i sze­ro­ko za­kro­jo­na po­moc so­cjal­na. Bez ko­ze­ry należy stwier­dzić, iż ta­kich in­te­re­sujących per­spek­tyw pro­po­nu­je nie­wie­le kie­runków stu­diów. Ab­sol­went bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go będzie miał atrak­cyjną i do­brze płatną pracę i do tego gwa­ran­tującą sta­bi­li­zację społeczną i za­wo­dową.Roz­dział 1 Cha­rak­te­ry­sty­ka pod­sta­wo­wych pojęć

Prób zde­fi­nio­wa­nia powyższych ter­minów do­ko­ny­wa­no już wie­lo­krot­nie zarówno w li­te­ra­tu­rze daw­niej­szej, jak i współcze­snej. W okre­sie między­wo­jen­nym tą pro­ble­ma­tyką zaj­mo­wa­li się W. Cza­piński i W. Kaw­ka.

W. Cza­piński do­ko­nał roz­ległej ana­li­zy bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go i porządku pu­blicz­ne­go w ujęciu prze­pisów pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go oraz pra­wa kar­ne­go, a także ana­li­zy porównaw­czej z sys­te­ma­mi praw­ny­mi in­nych państw³. Nie sfor­mułował jed­nak jed­no­znacz­nej de­fi­ni­cji bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go. Pod­kreślił je­dy­nie, że ochro­na bądź za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go to ozna­cze­nie środków, względnie działalności za­po­bie­gaw­czej czy­nom złej woli ludz­kiej, skie­ro­wa­nym wprost prze­ciw­ko temu bez­pie­czeństwu: „(…) w ten sposób do za­kre­su ochro­ny bez­pie­czeństwa należałoby od­nieść tyl­ko pre­wencję zbrod­ni i występków bądź skie­ro­wa­nych prze­ciw­ko życiu, mie­niu, wol­ności osób, bądź sta­no­wiących za­mach na or­ga­ni­zację społeczną lub państwową; na­to­miast nie można by tu za­li­czać za­po­bie­ga­nia wy­kro­cze­niom prze­ciw­ko licz­nym prze­pi­som ad­mi­ni­stra­cyj­nym, cho­ciażby mającym na celu unik­nięcie różnych niebez­pie­czeństw, które w pew­nych wa­run­kach są możliwe”⁴.

Na­to­miast pod pojęciem porządku pu­blicz­ne­go W. Cza­piński ro­zu­miał „(…) stan zewnętrzny, po­le­gający na prze­strze­ga­niu przez lud­ność w swym postępo­wa­niu pew­nych za­sad, form i na­kazów, których nie­prze­strze­ga­nie w wa­run­kach zbio­ro­we­go współżycia lu­dzi narażałoby ich na nie­bez­pie­czeństwa i uciążliwości po­mi­mo bra­ku złych za­miarów u osób, które by tych za­sad, form i na­kazów nie prze­strze­gały”. W związku z tym „(…) za­pew­nie­nie porządku pu­blicz­ne­go po­le­ga nie na ochro­nie przed złą wolą ludzką, lecz przed ludzką nie­ostrożnością, bra­kiem prze­wi­dy­wa­nia itp.”⁵.

Pełniej­sze wyjaśnie­nie sa­mych pojęć bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go przed­sta­wił W. Kaw­ka⁶. Stwier­dzał on, że są to „(…) pew­ne sta­ny do­dat­nie, pa­nujące w or­ga­ni­za­cji społecz­nej, których za­cho­wa­nie gwa­ran­tu­je unik­nięcie określo­nych szkód, tak przez całość or­ga­ni­za­cji, jak i przez po­szczególnych jej członków”. Bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne jest to stan, w którym ogół społeczeństwa i jego in­te­re­sy, a także państwo wraz ze swy­mi ce­la­mi, mają za­pew­nioną ochronę od szkód za­grażających im z ja­kie­go­kol­wiek źródła. Pod­kreślał da­lej, że „(…) usta­le­nie – co jest zgod­ne, a co niezgod­ne z bez­pie­czeństwem pu­blicz­nym – należy do or­ganów państwa, re­ali­zujących ochronę tego bez­pie­czeństwa”.

W. Kaw­ka uważał, że sfor­mułowa­nie pełnej de­fi­ni­cji bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go jest nie­możliwe, po­nie­waż ma­te­riał składający się na jego treść jest roz­legły i różno­rod­ny. Można je tyl­ko określić za po­mocą szer­sze­go opi­su – przez wska­za­nie niebez­pie­czeństw za­grażających in­te­re­so­wi pu­blicz­ne­mu. Przy­ta­czał wie­le stanów fak­tycz­nych, wska­zując kie­dy można, kie­dy zaś nie można mówić o za­grożeniu dla bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, kon­klu­dując, że „(…) niebez­pie­czeństwem pu­blicz­nym będzie fakt, stan lub zja­wi­sko do­ty­kające in­te­res pu­blicz­ny, cho­ciażby szko­da swym ciężarem moc­niej go­dziła w do­bro pry­wat­ne”⁷. Ochro­na po­li­cyj­na po­le­ga więc na od­wra­ca­niu nie­bez­pie­czeństw za­grażających państwu jako ta­kie­mu, większej lub mniej­szej gru­pie oby­wa­te­li i po­szczególnym jed­nost­kom.

Na­to­miast pod pojęciem porządku pu­blicz­ne­go W. Kaw­ka ro­zu­miał całokształt form umożli­wiających nor­mal­ny rozwój życia w or­ga­ni­za­cji państwo­wej, zespół norm (zwłasz­cza praw­nych, lecz nie tyl­ko), których prze­strze­ga­nie wa­run­ku­je nor­mal­ne współżycie jed­no­stek ludz­kich. „(…) ochro­na porządku pu­blicz­ne­go to utrzy­my­wa­nie sta­nu, wy­ma­ga­ne­go z jed­nej stro­ny przez ścisłe prze­pi­sy praw­ne, gdzie wstępne za­da­nia Po­li­cji spro­wa­dza się do oce­ny sy­tu­acji fak­tycz­nie za­ist­niałej z sy­tu­acją prze­wi­dzianą w ścisłej nor­mie praw­nej, z dru­giej zaś przez po­wszech­ne poglądy społecz­ne, gdzie rolą Po­li­cji jest wy­kry­cie opi­nii pu­blicz­nej odnośnie do pew­ne­go zja­wi­ska, spo­wo­do­wa­ne­go działaniem na­tu­ry lub za­cho­wa­niem człowie­ka”⁸.

W li­te­ra­tu­rze na­uko­wej PRL po­dej­mo­wa­no także próbę spre­cy­zo­wa­nia pojęć „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” oraz po­krew­nych, występujących łącznie w różnych prze­pi­sach praw­nych. Na przy­to­cze­nie zasługują poglądy S. Bo­le­sty, J. Za­bo­row­skie­go i E. Ury.

S. Bo­le­sta do­ko­nał próby wy­czer­pującego przed­sta­wie­nia za­kre­su treścio­we­go oma­wia­nych pojęć⁹. Porządek pu­blicz­ny trak­to­wał on jako „(…) sys­tem urządzeń prawnopu­blicz­nych i sto­sunków społecz­nych, po­wstających lub kształtujących się w miej­scach pu­blicz­nych oraz sto­sunków społecz­nych, po­wstających lub roz­wi­jających się w miej­scach niepu­blicz­nych, a za­pew­niających w szczególności ochronę życia, zdro­wia i mie­nia oby­wa­te­li oraz mie­nia społecz­ne­go”¹⁰. Z ko­lei bez­pie­czeństwem pu­blicz­nym miał być „(…) sys­tem urządzeń i sto­sunków społecz­nych, ure­gu­lo­wa­nych przez pra­wo oraz nor­my mo­ral­ne i reguły współżycia społecz­ne­go, za­pew­niający ochronę społeczeństwa i jed­nost­ki przed grożącymi niebez­pie­czeństwa­mi ze stro­ny gwałtow­nych działań lu­dzi, jak również sił przy­ro­dy”¹¹. Pod­kreślał on, że wpraw­dzie ani usta­wo­daw­stwo kar­ne, ani ad­mi­ni­stra­cyj­ne nie wyjaśnia bliżej tych pojęć, a często na­wet nie rozróżnia, posługując się nimi za­mien­nie. Jako klau­zu­le ge­ne­ral­ne mają one cha­rak­ter in­stru­men­tal­ny, sta­no­wią też ogólną normę in­ter­pre­ta­cyjną w za­kre­sie sto­so­wa­nia pra­wa.

Z ko­lei J. Za­bo­row­ski opo­wia­da się za ma­te­rial­nym ujęciem bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go¹². Bez­pie­czeństwem pu­blicz­nym na­zy­wa więc „(…) stan fak­tycz­ny wewnątrz państwa, który umożli­wia bez narażenia na szko­dy (wywołane zarówno za­cho­wa­niem lu­dzi, jak i działaniem sił na­tu­ry, tech­ni­ki itp.) nor­mal­ne funk­cjo­no­wa­nie or­ga­ni­za­cji państwo­wej i re­ali­zację jej in­te­resów, za­cho­wa­nie życia, zdro­wia i mie­nia jed­no­stek żyjących w tej or­ga­ni­za­cji oraz ko­rzy­sta­nie przez te jed­nost­ki z praw i swobód za­gwa­ran­to­wa­nych Kon­sty­tucją oraz in­ny­mi prze­pi­sa­mi pra­wa”¹³. Cho­dzi tu za­tem o pe­wien stan pożądany, stan ide­al­ny. „Porządek pu­blicz­ny” określa również jako pe­wien „(…) stan fak­tycz­ny wewnątrz państwa, re­gu­lo­wa­ny nor­ma­mi praw­ny­mi i pozapraw­ny­mi (mo­ral­ny­mi, re­li­gij­ny­mi, oby­cza­jo­wy­mi, za­sa­da­mi współżycia społecz­ne­go itp.), których prze­strze­ga­nie umożli­wia nor­mal­ne współżycie jed­no­stek w or­ga­ni­za­cji państwo­wej w określo­nym miej­scu i cza­sie”¹⁴.

Po­dob­nie „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” de­fi­nio­wał E. Ura¹⁵. Twier­dził bo­wiem, że pierw­sze z nich ozna­cza „(…) stan, w którym ogółowi oby­wa­te­li in­dy­wi­du­al­nie nie­ozna­czo­nych, żyjącemu w państwie i społeczeństwie, nie gro­zi żadne nie­bez­pie­czeństwo i to nie­za­leżnie od tego, ja­kie byłyby jego źródła”. Au­tor ten nie de­fi­niu­je na­to­miast dokład­niej porządku pu­blicz­ne­go, wska­zując je­dy­nie, że od­no­si się on „(…) do tych zadań or­ganów spraw wewnętrznych i in­nych or­ganów ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej oraz niektórych or­ganizacji społecz­nych, które bez­pośred­nio wiążą się z utrzy­ma­niem porządku umożli­wiającego nor­mal­ny rozwój życia w państwie”¹⁶. Uj­mując bez­pie­czeństwo i porządek pu­blicz­ny od stro­ny for­mal­nej, E. Ura słusznie pod­no­si, że ka­te­go­rii tych nie można trak­to­wać jako cze­goś stałego, nie­zmien­ne­go. Tak jak życie społecz­ne ule­ga ciągłym zmia­nom, tak też zmie­nia się za­kres bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go, po­ja­wiają się bo­wiem nowe niebez­pie­czeństwa, zmie­niają się: mo­ral­ność, zwy­cza­je, pra­wo, ety­ka itp.¹⁷.

W li­te­ra­tu­rze na te­mat bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go, po­mi­mo trud­ności ze zde­fi­nio­wa­niem sa­mych pojęć, znaj­du­je­my również próby kla­sy­fi­ka­cji wszel­kich aspektów z nimi związa­nych. Wyróżnia się tu­taj ujęcie wąskie i sze­ro­kie oraz ma­te­rial­ne, for­mal­ne i in­sty­tu­cjo­nal­ne¹⁸.

Do­ko­nując próby zde­fi­nio­wa­nia pojęć: „bez­pie­czeństwo lu­dzi”, „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” należy, zda­niem au­to­ra, wyjść od po­tocz­ne­go ich zna­cze­nia, sko­ro – jak zo­stało to już nie­jed­no­krot­nie pod­kreślone – usta­wa nie wpro­wa­dza tu własnej, od­mien­nej de­fi­ni­cji.

Uwzględniając za­tem reguły języka pol­skie­go, ter­min „bez­pie­czeństwo” ro­zu­mia­ny jest jako „stan nie­za­grożenia, spo­ko­ju, pew­ności”¹⁹, na­to­miast „bez­pie­czeństwo lu­dzi” – jako je­den ze szczególnych aspektów bez­pie­czeństwa – można określić jako „stan nie­za­grożenia dla ja­kie­go­kol­wiek do­bra praw­ne­go człowie­ka”. Cho­dzić tu będzie głównie o wszel­kie do­bra oso­bi­ste i majątko­we, przy­na­leżne każdemu człowie­ko­wi, jak: życie, zdro­wie, god­ność oso­bi­sta, cześć, nie­ty­kal­ność, swo­bo­da su­mie­nia, twórczość ar­ty­stycz­na, wy­na­laz­cza i ra­cjo­na­li­za­tor­ska, własność i inne pra­wa majątko­we, jak również po­sia­da­nie. Bez­pie­czeństwo lu­dzi należy ro­zu­mieć za­tem w ujęciu naj­bar­dziej ogólnym jako bez­pie­czeństwo każdego człowie­ka, nie­za­leżnie od jego na­ro­do­wości, wy­zna­nia, poglądów po­li­tycz­nych²⁰.

W myśl reguł języka pol­skie­go „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” nie ma tyl­ko jed­ne­go, ścisłego zna­cze­nia, lecz tłuma­czo­ne jest albo w ujęciu szer­szym – jako „całość porządku i urządzeń społecz­nych, chro­niących państwo i oby­wa­te­li przed zja­wi­ska­mi groźnymi dla ładu praw­ne­go”, albo w ujęciu węższym – jako „ochro­na ustro­ju przed za­ma­cha­mi na pod­sta­wo­we in­sty­tu­cje po­li­tycz­ne państwa”²¹. Za­uważyć jed­nak należy, że je­dy­nie pierw­sze ujęcie jest przy­dat­ne pra­wu po­li­cyj­ne­mu. Szczególnie roz­ważając pojęcie bez­pie­czeństwa w ze­sta­wie­niu z jego ochroną jako pod­sta­wo­wym za­da­niem po­li­cji, ko­niecz­ne jest ogólniej­sze i jak naj­pełniej­sze uj­mo­wa­nie tego za­gad­nie­nia. „Bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” w ro­zu­mie­niu węższym także występuje w prze­pi­sach praw­nych, lecz wyrażane jest ra­czej za po­mocą precyzyjniej­szego określe­nia, tj. „bez­pie­czeństwo państwa”²².

Na­to­miast ter­min „porządek” zna­leźć można w usta­wie o Po­li­cji tyl­ko w tym jed­nym ze­sta­wie­niu – „porządek pu­blicz­ny”. W języku pol­skim wyrażeniu „porządek pu­blicz­ny” na­da­je się zna­cze­nie „ładu, spo­ko­ju, życia zgod­ne­go z pra­wa­mi obo­wiązującymi w społeczeństwie”²³.

Pod­su­mo­wując te wy­wo­dy, należy za­uważyć, że reguły języ­ko­we nie są w większym stop­niu po­moc­ne pod­czas usta­la­nia zna­cze­nia pojęć „bez­pie­czeństwo lu­dzi”, „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny”, sko­ro w celu wyjaśnie­nia jed­ne­go z nich posługują się dru­gim albo też in­ny­mi, ale równie nie­do­określo­ny­mi, jak „ład”, „spokój”. Wy­pa­da więc stwier­dzić, że są to pojęcia bli­sko­znacz­ne, trud­ne do dokład­ne­go spre­cy­zo­wa­nia, po­kry­wające się z sobą, przy­najm­niej na niektórych ob­sza­rach. Jed­nak próba ich zde­fi­nio­wa­nia jest niezbędna w celu bliższe­go usta­le­nia, co właści­wie ma być przed­mio­tem ochro­ny or­ganów państwo­wych, w tym zwłasz­cza Po­li­cji.

Su­mując wszyst­kie do­tych­cza­so­we roz­ważania, można stwier­dzić, że na grun­cie ak­tu­al­nie obo­wiązujących prze­pisów usta­wy o Po­li­cji pod sfor­mułowa­niem bez­pie­czeństwo lu­dzi należy poj­mo­wać taki stan bra­ku za­grożenia dla ja­kie­go­kol­wiek do­bra praw­ne­go człowie­ka, który umożli­wia nor­mal­ne funk­cjo­no­wa­nie jed­nost­ki w społeczeństwie, a w szczególności za­cho­wa­nie życia, zdro­wia, mie­nia, swo­bodę ko­rzy­sta­nia z wszel­kich przysługujących jed­no­st­ce praw pod­mio­to­wych, który jest za­gwa­ran­to­wa­ny Kon­sty­tucją i in­ny­mi prze­pi­sa­mi pra­wa, nad utrzy­ma­niem i za­cho­wa­niem którego czu­wają wy­po­sażone we właściwe kom­pe­ten­cje or­ga­ny państwa.

Pojęcie bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, jako że w jego skład również wcho­dzi wyrażenie „bez­pie­czeństwo”, jest określe­niem bar­dzo bli­skim treścio­wo, lecz o nie­co in­nym, znacz­nie szer­szym i ogólniej­szym za­kre­sie. Bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne jest to bo­wiem stan bra­ku za­grożenia dla funk­cjo­no­wa­nia or­ga­ni­za­cji państwo­wej i re­ali­za­cji jej in­te­resów, umożli­wiający nor­mal­ny, swo­bod­ny jej rozwój. For­malną gwa­rancją utrzy­ma­nia tego sta­nu są, tak jak po­przed­nio, właściwe nor­my praw­ne, gwa­rancją zaś in­sty­tu­cjo­nalną – kom­pe­tent­ne or­ga­ny państwa. Pojęcie to obej­mu­je za­tem roz­le­gle ro­zu­mia­ne bez­pie­czeństwo ogółu oby­wa­te­li państwa – zarówno bez­pie­czeństwo każdego człowie­ka, jego życia, zdro­wia, mie­nia, re­ali­za­cji praw pod­mio­to­wych, jak i wszel­kich form życia zbio­ro­we­go w or­ga­ni­za­cji państwo­wej, w której współżyją lu­dzie, czy­li także bez­pie­czeństwo wszel­kich in­sty­tu­cji pu­blicz­nych i or­ga­ni­za­cji społecz­nych, pry­wat­nych itp.

W ta­kim ra­zie można by twier­dzić, iż na określe­nie za­kre­su działania po­li­cji z po­wo­dze­niem wy­star­czyłoby użycie tyl­ko jed­ne­go pojęcia – „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne”, po­nie­waż mieści ono w so­bie znacz­nie więcej treści. Swo­im za­kre­sem obej­mu­je wszak wszyst­kie te do­bra, do których od­no­si się również „bez­pie­czeństwo lu­dzi”, a do­dat­ko­wo też pew­ne ka­te­go­rie dóbr nie­mieszczące się już w nim. Usta­wa, określając cel i za­da­nia po­li­cji, w prze­pi­sie tego sa­me­go ar­ty­kułu używa jed­nak obok sie­bie oby­dwu tych pojęć po­krew­nych. Nie wy­da­je się za­tem, aby było to przy­pad­ko­we prze­ocze­nie, lecz lo­gicz­na kon­se­kwen­cja pod­kreśle­nia służeb­nej roli po­li­cji wo­bec społeczeństwa. Należy za­uważyć, że przez to sta­wia­na jest nie­ja­ko na pierw­szym pla­nie ochro­na bez­pie­czeństwa jed­no­stek, po­nie­waż bez­pie­czeństwo po­szczególnych członków społeczeństwa wa­run­ku­je właśnie spokój, ład społecz­ny, daje gwa­rancję bez­pie­czeństwa dla całej or­ga­ni­za­cji państwo­wej²⁴.

Po­nad­to war­to za­uważyć, że bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne ozna­cza wszel­kie prze­ja­wy bra­ku ja­kich­kol­wiek niebez­pie­czeństw w życiu pew­nej wspólno­ty lu­dzi. Obej­mu­je bez­pie­czeństwo w ko­mu­ni­ka­cji, bez­pie­czeństwo w ru­chu dro­go­wym, ko­le­jo­wym, wod­nym oraz po­wietrz­nym, także brak za­grożeń związa­nych z ka­ta­stro­fa­mi, klęska­mi żywiołowy­mi, epi­de­mia­mi, a wresz­cie brak za­grożeń spo­wo­do­wa­nych przestępnym działaniem człowie­ka, skie­ro­wa­nym prze­ciw­ko życiu, zdro­wiu jed­nost­ki czy też prze­ciw­ko mie­niu.

Pod­kreślić również trze­ba, że nie da się wy­li­czyć wszyst­kich za­grożeń bez­pie­czeństwa, które mogą wystąpić w życiu. Na sku­tek roz­wo­ju cy­wi­li­za­cyj­ne­go po­ja­wiają się co­raz to nowe sto­sun­ki społecz­ne, niosące nowe, nie­zna­ne do­tych­czas sta­ny za­grożenia, czy to dla po­szczególnych jed­no­stek, czy też dla całego społeczeństwa. Ogólne sfor­mułowa­nie „bez­pie­czeństwo” od­no­si się za­tem do wszel­kich stanów bra­ku za­grożenia i tych, które dzi­siaj po­tra­fi­my szczegółowo wy­mie­nić, i tych, które do­pie­ro się po­ja­wią w bliższej lub dal­szej przyszłości.

Z ko­lei porządek pu­blicz­ny ozna­czać będzie fak­tycz­nie ist­niejący układ sto­sunków społecz­nych, ure­gu­lo­wa­ny przez zespół norm praw­nych i in­nych norm społecz­nie ak­cep­to­wa­nych, gwa­ran­tujący nie­zakłócone i bez­kon­flik­to­we funk­cjo­no­wa­nie jed­no­stek w społeczeństwie.

Porządek pu­blicz­ny obej­mu­je wszyst­kie te sto­sun­ki społecz­ne, re­gu­lo­wa­ne przez pra­wo i nor­my in­nych sys­temów, które kształtują się przede wszyst­kim w miej­scach pu­blicz­nych. Do­ty­czyć to może także sto­sunków po­wstających w miej­scach niepu­blicz­nych, lecz tyl­ko wówczas, kie­dy na­ru­sze­nie ich po­wo­du­je zakłóce­nie nor­mal­nej działalności in­sty­tu­cji państwo­wych, społecz­nych i pry­wat­nych, albo jeżeli obraża mo­ral­ność społeczną, gdy taka ob­ra­za mo­ral­ności kwa­li­fi­ko­wa­na jest przez pra­wo jako przestępstwo lub wy­kro­cze­nie²⁵. W związku z tym ważnym ele­men­tem porządku pu­blicz­ne­go jest za­cho­wa­nie lu­dzi zgod­ne z nor­ma­mi za­pew­niającymi porządek pu­blicz­ny. Przy­czy­nia się to bo­wiem w znacz­nym stop­niu do umoc­nie­nia i po­wszech­nej ak­cep­ta­cji sto­sunków społecz­nych, należących do porządku pu­blicz­ne­go, oraz do two­rze­nia się pożąda­nych stanów fak­tycz­nych, po­le­gających na bra­ku sprzecz­ności, cha­osu, kon­fliktów.

Porządek pu­blicz­ny za­gwa­ran­to­wa­ny jest nie tyl­ko nor­ma­mi praw­ny­mi, jest to bo­wiem je­dy­nie je­den z wie­lu sys­temów nor­ma­tyw­nych, ja­kie funk­cjo­nują w każdej społecz­ności. Będą to także inne nor­my po­wszech­nie ak­cep­to­wa­ne w da­nym społeczeństwie, jak nor­my mo­ral­ne, re­li­gij­ne, oby­cza­jo­we oraz za­sa­dy współżycia społecz­ne­go. Ich wspólną cechą jest to, że po­dob­nie jak nor­my praw­ne, umożli­wiają utrzy­ma­nie har­mo­nij­ności w życiu zbio­ro­wym. Szczególnie istot­nym za­sa­dom postępo­wa­nia, ure­gu­lo­wa­nym nor­ma­mi pozapraw­ny­mi, państwo na­da­je w końcu rangę norm praw­nych. Jed­nakże stała dy­na­mi­ka zmian w za­kre­sie mo­ral­ności i oby­cza­jo­wości spra­wia, że za­wsze pew­na część tych norm po­zo­sta­je poza sferą porządku praw­nego²⁶.

Ce­lem ist­nie­nia porządku pu­blicz­ne­go jest za­pew­nie­nie ładu i spo­ko­ju pu­blicz­ne­go, za­pew­nie­nie nor­mal­ne­go – zhar­mo­ni­zo­wa­ne­go i ryt­micz­ne­go – współżycia lu­dzi w społeczeństwie, a przez to pośred­nio za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa lu­dzi i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go. Szczegółowy­mi ce­la­mi będą za­tem ochro­na życia, zdro­wia, dóbr oso­bi­stych, mie­nia, za­pew­nie­nie nor­mal­nych wa­runków działania or­ganów państwo­wych, or­ganizacji społecz­nych i pry­wat­nych, a także stwo­rze­nie od­po­wied­nich wa­runków współżycia między ludźmi na różnych płasz­czy­znach, w tym zwłasz­cza za­pew­nie­nia właści­wych wa­runków pra­cy i wy­po­czyn­ku²⁷.

Po­mi­mo że pojęcia „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” zwy­kle występują łącznie, nie można ab­so­lut­nie utożsa­miać ich z sobą. Z pew­nością ist­nie­je pew­na płasz­czy­zna, na której ter­mi­ny te nakładają się na sie­bie, często bo­wiem utrzy­ma­nie porządku pu­blicz­ne­go będzie wa­run­ko­wało za­ra­zem za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, zwłasz­cza w sy­tu­acji, kie­dy utrzy­ma­nie porządku pu­blicz­ne­go jest związane z podjęciem określo­nych działań przez człowie­ka. Na­to­miast tam, gdzie występują żywioły przy­ro­dy, gdzie stan za­grożenia bez­pie­czeństwa po­wsta­je nie­za­leżnie od woli człowie­ka, taka współzależność może po pro­stu nie występować. Dla­te­go właśnie obo­wiązujące prze­pi­sy ad­mi­ni­stra­cyj­ne trak­tują oby­dwie te ka­te­go­rie jako sa­mo­dziel­ne in­sty­tu­cje²⁸.

Stan bez­pie­czeństwa (obojętne, czy cho­dzi o bez­pie­czeństwo lu­dzi, czy też o bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne) i porządku pu­blicz­nego nie jest czymś stałym i nie­zmien­nym. Jak życie społecz­ne ule­ga ciągłym zmia­nom, tak też zmie­nia się za­kres treścio­wy bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go. Po­ja­wiają się nowe nie­bez­pie­czeństwa, zmie­niają się mo­ral­ność, zwy­cza­je, pra­wo, ety­ka itp.

Określe­nia usta­wo­we: „bez­pie­czeństwo lu­dzi” oraz „bez­pie­czeństwo i porządek pu­blicz­ny” obej­mują z góry sta­ny wszel­kich za­grożeń, również i te, które do­pie­ro mogą się po­ja­wić, bez po­trze­by ciągłego do­sto­so­wy­wa­nia prze­pisów praw­nych do zmie­niającej się rze­czy­wi­stości. Mają więc te pojęcia cha­rak­ter kla­sycz­nych klau­zul ge­ne­ral­nych, które są ogólny­mi wy­ma­ga­nia­mi in­ter­pre­ta­cyj­ny­mi w pro­ce­sie sto­so­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia pra­wa, a przez to po­zwa­lają ustrzec się przed nad­mierną ka­zu­istyką w ak­tach praw­nych.

Po­krew­ny cha­rak­ter ma pojęcie bez­pie­czeństwa państwa, jed­nak o wie­le węższy za­kres przed­mio­to­wy, gdyż do­ty­czy sy­tu­acji od­noszącej się do właści­we­go i bez­piecz­ne­go funk­cjo­no­wa­nia naj­ważniej­szych in­sty­tu­cji i urządzeń państwo­wych oraz porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go. Tak ro­zu­mia­ne bez­pie­czeństwo może od­no­sić się do za­grożeń o cha­rak­te­rze zewnętrznym jak i wewnętrznym. Ich źródłem mogą być inne państwa oraz zja­wi­ska o cha­rak­te­rze między­na­ro­do­wym, jak np. ter­ro­ryzm między­na­ro­do­wy, ale również wy­da­rze­nia społecz­ne (ma­so­we straj­ki) za­grażające sta­bil­ności eko­no­micz­nej kra­ju oraz działania skie­ro­wa­ne prze­ciw­ko porządko­wi kon­sty­tu­cyj­ne­mu.

Z tym pojęciem wiąże się za­gad­nie­nie bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go. W do­ku­men­tach Unii Eu­ro­pej­skiej używa się go na określe­nie całokształtu pro­ble­ma­ty­ki sta­bil­ności sto­sunków wewnętrznych w po­szczególnych kra­jach człon­kow­skich i w ra­mach struk­tur unij­nych. Przyj­mo­wa­ne, dość częste dwo­ja­kie poj­mo­wa­nie bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go: sze­ro­ki i wąski za­kres pojęcia. To dru­gie ujęcie od­no­si się do pod­sta­wo­wych (tra­dy­cyj­nych) funk­cji państwa: ochro­ny te­ry­to­rium, porządku po­li­tycz­no-ustro­jo­we­go, sta­bil­ności społecz­nej oraz za­pew­nie­nie po­czu­cia bez­pie­czeństwa oby­wa­te­li (ochro­na życia i zdro­wia). Na­to­miast za­kres sze­ro­ki bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go wy­kra­cza poza in­sty­tu­cje państwa, gdyż wy­wo­dzi się z du­cha li­be­ra­li­zmu, a także przyj­mu­je glo­bal­ny (po­nad­państwo­wy) cha­rak­ter wy­ni­kający z różnych form po­nadna­ro­do­wych form między­na­ro­do­we­go współdziałania. W ta­kim ro­zu­mie­niu bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go mieści się wszel­ka ak­tyw­ność społecz­na i kul­tu­ro­wa lu­dzi (działalność or­ga­ni­za­cji po­zarządo­wych). W ta­kiej sy­tu­acji po­ja­wia się pro­blem­ty­ka pry­wa­ty­za­cji bez­pie­czeństwa oraz bez­pie­czeństwa społecz­nościo­we­go.

Z tą pro­ble­ma­tyką wiąże się spra­wa for­muły or­ga­ni­za­cyj­nej pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia z za­kre­su bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go państwa. Część z nich określa się mia­nem służby spe­cjal­ne. Czym się one różnią od in­nych pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia ochro­ny bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go? Można wy­mie­nić kil­ka ta­kich cech cha­rak­te­ry­stycz­nych:

- przed­mio­tem ich działania są spra­wy bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go i zewnętrzne­go państwa oraz ochro­na obo­wiązującego porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go,
- pod­sta­wową formą działania jest działalność in­for­ma­cyj­na ukie­run­ko­wa­na na nie­jaw­ne po­zy­ski­wa­nie, gro­ma­dze­nie, prze­twa­rza­nie i we­ry­fi­ko­wa­nie in­for­ma­cji istot­nych dla bez­pie­czeństwa państwa,
- na działalność in­for­ma­cyjną służb spe­cjal­nych składają się czyn­ności ope­ra­cyj­no-roz­po­znaw­cze i ana­li­tycz­ne,
- uzu­pełniającą funkcją służb spe­cjal­nych, zwłasz­cza w dzie­dzi­nie kontr­wy­wia­dow­czej, jest działalność do­cho­dze­nio­wo-śled­cza.