„Klątwa bogactwa” a polityka gospodarcza państwa - ebook

Wstęp

Odkrycie bogatych złóż surowców naturalnych oraz rozpoczęcie ich eksportu nieodzownie wiąże się ze znaczącymi zmianami w strukturze gospodarek krajów, które zdecydowały się na ich eksploatację, a także powoduje wytyczenie nowej ścieżki ich rozwoju. Wydawać by się mogło, że fakt odnalezienia surowców jest szansą i powinien wiązać się z istotnymi przemianami w życiu społeczno-gospodarczym kraju, powiększaniem dobrobytu jego obywateli, zmniejszeniem ubóstwa oraz umacnianiem pozycji państwa w świecie. W ciągu ostatnich czterdziestu lat uwaga badaczy ekonomii rozwoju oraz międzynarodowych stosunków gospodarczych skupiona jest jednak na paradoksalnej zmianie znaczenia surowców naturalnych dla długoterminowego rozwoju gospodarczo-społecznego państw ich eksporterów. Zauważono bowiem, że w wielu krajach bogatych w surowce notowane są gorsze wyniki rozwoju gospodarczego niż w państwach, których zasobność jest znikoma. Wniosek ten poparty jest wynikami badań empirycznych poświęconych rozwojowi wszystkich państw bogatych w surowce naturalne , a także poszczególnym ich przypadkom .

Zjawisko osiągania gorszych wyników w zakresie rozwoju gospodarczego i redukcji ubóstwa przez państwa bogate w surowce naturalne w porównaniu z krajami, których zasobność w surowce jest znikoma, nazywane jest w literaturze przedmiotu „klątwą bogactwa” (ang. resource curse) lub inaczej „paradoksem obfitości” (ang. paradox of plenty)¹ .

Niekorzystny wpływ zasobności w surowce na rozwój gospodarczy państw ich eksportujących został podjęty na forum nauk ekonomicznych na przełomie lat 50. i 60. XX w. W swoich pracach Prebisch , Singer oraz Bhagwati zwracali uwagę, że państwa specjalizujące się w eksporcie produktów podstawowych, między innymi surowców, mogą osiągać gorsze wyniki w zakresie rozwoju gospodarczego, w porównaniu z krajami sprzedającymi na rynku międzynarodowym produkty przemysłowe.

Problematyka rozwoju krajów specjalizujących się w eksporcie surowców zyskała duże zainteresowanie organizacji międzynarodowych, naukowców z dziedzin ekonomii, politologii oraz historii, a także szerokiej opinii publicznej w latach 70. i 80. XX w., kiedy w wyniku kryzysu na międzynarodowym rynku surowców energetycznych nastąpiło głębokie załamanie gospodarcze w wielu krajach Ameryki Łacińskiej. W latach 60. XX w. niekorzystne zmiany gospodarcze wynikające z rozpoczęcia masowej sprzedaży nowoodkrytych surowców miały miejsce również w Holandii i Wielkiej Brytanii. Wysoki wzrost wydobycia oraz eksportu gazu ziemnego w ostatecznym efekcie spowodował bowiem destabilizację holenderskiej i brytyjskiej gospodarki oraz quasi recesję². Sytuacja zaistniała w Holandii i Wielkiej Brytanii potwierdziła możliwość występowania „klątwy bogactwa”. W latach 1980-2012 powstało wiele prac mających na celu empiryczne uzasadnienie występowania zjawiska, ustalenie przyczyn jego istnienia oraz określenie możliwości przeciwdziałania „paradoksowi obfitości”.

W celu potwierdzenia występowania „klątwy bogactwa” przeprowadzono wiele badań empirycznych . W ciągu procesu ewolucji badań nad „paradoksem obfitości” rozważano również możliwe powody występowania tego zjawiska. W rezultacie określenia coraz to nowszych prawdopodobnych przyczyn, powstawały kolejne wymiary problematyki rozwoju państw bogatych w złoża surowców naturalnych. Zagadnienie „klątwy bogactwa” zyskało charakter złożony i wielowymiarowy, łącząc w sobie aspekty ekonomiczne, polityczne, społeczne i kulturowe.

W ramach literatury przedmiotu znaczna uwaga poświęcana jest również możliwościom przeciwdziałania „paradoksowi obfitości”. W ciągu czterdziestu lat badań omawianego zagadnienia zaproponowano pewne rozwiązania i propozycje środków mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku. Część z nich, zastosowana w krajach bogatych w złoża surowców naturalnych, okazała się nieskuteczna. W literaturze przedmiotu wskazywane są jednak przykłady państw (np. Norwegia, Australia, Kanada, Botswana, Chile, Malezja, Indonezja) , które stanowią odstępstwo od ogólnej tendencji działania „klątwy bogactwa”, bowiem, pomimo posiadania bogatych złóż surowców naturalnych, osiągają korzystne rezultaty w sferze rozwoju gospodarczego. Wyniki badań sugerujące ucieczkę niektórych państw bogatych w surowce od problemu „klątwy” potwierdzają, że powinny istnieć środki pozwalające na przeciwdziałanie „paradoksowi obfitości”, a w niektórych przypadkach na wykorzystanie faktu zasobności w surowce do przyśpieszenia rozwoju gospodarczego. Dotychczas nie ustalono jednak jakie środki gwarantują skuteczne przeciwdziałanie „klątwie bogactwa”. Nie przeprowadzono również syntetycznej analizy środków użytych w poszczególnych państwach bogatych w surowce, którym udało się uniknąć „paradoksu obfitości”.

Problematyka rozwoju gospodarczo-społecznego państw bogatych w złoża surowców naturalnych jest tematem złożonym, jednak bardzo ważnym i aktualnym. Ogół zagadnień związanych z występowaniem „klątwy bogactwa” wzbudza duże zainteresowanie wśród światowych badaczy. Fenomen „paradoksu obfitości” jest jednym z najbardziej zaskakujących zjawisk współczesnej ekonomii rozwoju oraz międzynarodowych stosunków gospodarczych. Badanie zagadnień związanych z „klątwą” jest kluczowe dla rozwoju krajów specjalizujących się w eksporcie zasobów naturalnych, zarówno zaangażowanych w wymianę międzynarodową przez dłuższy okres, jak i jej nowych uczestników. W związku z tym rozwój badań w omawianym zakresie jest istotny, zwłaszcza że istnieje szerokie pole badawcze w ramach którego wiele kwestii nadal wymaga dogłębnej analizy.

Problematyka rozwoju państw bogatych w złoża surowców naturalnych jest rzadko podejmowana w polskiej literaturze naukowej. Istnieje znikoma liczba opracowań poświęconych tej tematyce. Tak zwane kraje o surowcowym typie rozwoju lub kraje naftowe często ujęte są tylko jako składowa badań poświęconych problematyce rozwoju państw rozwijających się . Pojęcia „klątwa bogactwa” oraz „choroba holenderska” pojawiają się sporadycznie w polskiej literaturze popularno-naukowej . Opracowaniem, które zasługuje na szczególną uwagę w dorobku polskiej literatury naukowej, podejmującym problematykę „klątwy bogactwa” jest praca Czernichowskiego, Kopińskiego i Polusa .

W związku z identyfikacją luki badawczej konieczne jest przeprowadzenie pogłębionych badań teoretyczno-empirycznych, poświęconych problematyce rozwoju gospodarczego państw bogatych w złoża surowców naturalnych w kontekście występowania „klątwy bogactwa”. W tym zakresie najbardziej istotne wydaje się znalezienie odpowiedzi na pytanie dotyczące możliwości przeciwdziałania „paradoksowi obfitości”. Kluczowa uwaga badawcza w niniejszym opracowaniu została więc poświęcona możliwościom przeciwdziałania „klątwie bogactwa”.

Rozważania w pracy skupiono na roli oraz środkach polityki gospodarczej państwa kraju bogatego w surowce naturalne, stosowanych w celu przeciwdziałania „klątwie bogactwa”. Różne typy podmiotów gospodarczych, takie jak organizacje międzynarodowe, korporacje specjalizujące się w wydobyciu i eksporcie surowców, organizacje pozarządowe oraz społeczeństwa zamieszkujące państwa bogate w złoża surowców naturalnych odgrywają istotną, komplementarną, rolę w przeciwdziałaniu „paradoksowi obfitości”. Dokonanie analizy znaczenia wszystkich podmiotów jednocześnie jest trudne. Dodatkowo, wydaje się, że w początkowych fazach rozwoju, a zwłaszcza w momencie odkrycia oraz rozpoczęcia eksportu surowców naturalnych, podmiotem, który odgrywa najbardziej istotną i aktywną rolę w rozwoju gospodarki jest państwo. W ramach niniejszego opracowania postanowiono więc przeprowadzić analizę roli państwa w przeciwdziałaniu „klątwie bogactwa” w kontekście możliwości zastosowania konkretnych środków polityki gospodarczej.

Celem pracy jest ustalenie środków polityki gospodarczej państwa umożliwiających przeciwdziałanie „klątwie bogactwa” w krajach bogatych w złoża surowców naturalnych.

Aby osiągnąć cel pracy określono szereg zadań badawczych. Należy do nich zaliczyć:

• sprecyzowanie terminologii związanej z problematyką rozwoju krajów bogatych w złoża surowców naturalnych,

• uzasadnienie występowania zjawiska „klątwy bogactwa”,

• określenie pola badawczego problematyki występowania „klątwy bogactwa”,

• identyfikację przyczyn „klątwy bogactwa”,

• ustalenie makroekonomicznych zależności prowadzących do „klątwy bogactwa”,

• określenie podstawowych uwarunkowań polityczno-społecznych, umożliwiających skuteczne zastosowanie środków polityki gospodarczej w celu przeciwdziałania „klątwie bogactwa”,

• wyróżnienie środków polityki gospodarczej mających na celu przeciwdziałanie „klątwie bogactwa” dla władz państw specjalizujących się w eksporcie surowców,

• identyfikację państw bogatych w złoża surowców, którym udało się przezwyciężyć „klątwę bogactwa”,

• identyfikację środków polityki gospodarczej państwa przeciwdziałających „klątwie bogactwa” w krajach, którym udało się przezwyciężyć „paradoks obfitości”.

Ze względu na wielowymiarowość problematyki występowania „paradoksu obfitości” (wymiar makroekonomiczny, polityczny, społeczny) jednoczesne uwzględnienie wszystkich wymiarów jest trudne. W celu zachowania przejrzystości oraz klarowności wywodu, rozważania przedstawione w opracowaniu dotyczą głównie sfery makroekonomicznej. Szczegółowej analizie poddano makroekonomiczne przyczyny „klątwy bogactwa” oraz środki makroekonomicznej polityki państwa, mające na celu przeciwdziałanie „paradoksowi obfitości”. W pracy uwzględniono wyłącznie te kwestie polityczne i społeczne, których analiza jest istotna z punktu widzenia celu pracy.

W ramach opracowania przyjęto dwie hipotezy badawcze. Treść pierwszej z nich odnosi się do charakterystyki państw, którym udało się uniknąć „klatwy bogactwa” mimo specjalizacji w eksporcie surowców naturalnych. Założono, że poziom rozwoju gospodarczego nie jest głównym determinantem możliwości uniknięcia „klatwy bogactwa”, a wśród krajów, którym powiodło się w uniknięciu tego zjawiska są zarówno kraje rozwiniete jak i rozwijające się bogate w złoża surowców. W związku z powyższym przyjęto następującą hipotezę:

uniknięcie „klątwy bogactwa” jest możliwe zarówno w przypadku krajów rozwiniętych jak i rozwijających się bogatych w złoża surowców naturalnych.

Druga hipoteza odnosi się do polityki gospodarczej państwa stosowanej w kontekście przeciwdziałania „klątwie bogactwa”. Na podstawie wstępnej analizy uwarunkowań rozwoju krajów bogatych w surowce, którym udało się uniknąć „paradoksu obfitości” stwierdzono, że jednym z kluczowych czynników przeciwdziałania „klątwie bogactwa” jest zastosowanie przez władze państwa określonych środków polityki gospodarczej. Przy tym polityka powinna być realizowana w sposób świadomy i racjonalny. Zwrócono również uwagę na istotne znaczenie uwarunkowań polityczno-społecznych w których prowadzono politykę gospodarczą przeciwdziałającą „paradoksowi obfitości”. W związku z tym w pracy postawiono drugą hipotezę badawczą, która brzmi:

państwo dysponuje środkami polityki gospodarczej, których racjonalne zastosowanie, przy spełnieniu określonych uwarunkowań polityczno-społecznych, umożliwia przeciwdziałanie „klątwie bogactwa”.

Sprecyzowany w ramach niniejszego opracowania problem naukowy, przyjęte hipotezy, cel oraz zadania badawcze, a także specyfika badanych państw zadecydowały o wyborze metod badawczych. Są to przede wszystkim metody analizy porównawczej i opisowej. Analiza porównawcza wydaje się odgrywać znaczącą rolę w badaniu problematyki rozwoju państw bogatych w surowce naturalne. Poszczególne kraje charakteryzują się dużą różnorodnością. Istnieje jednak wiele płaszczyzn, w których ich cele są tożsame. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wykorzystania surowców do przyśpieszenia tempa rozwoju gospodarczego.

W pracy zastosowano także elementy modelowania, statystyki opisowej, analizy wskaźnikowej oraz metodę studium przypadku. Opracowanie ma charakter opisowo-empiryczny. W celu weryfikacji przyjętych hipotez przeprowadzono badanie uwarunkowań rozwoju gospodarczego państw bogatych w surowce w kontekście występowania „klątwy bogactwa”. Zakres podmiotowy badania obejmuje kraje określone na podstawie przyjętych w pracy założeń jako bogate w złoża surowców naturalnych, do których zaliczono 51 państw - jedno państwo rozwinięte (Norwegię) oraz 50 krajów rozwijających się. Zakres czasowy badania obejmuje lata 1995-2011. Aby zobrazować dynamikę zachodzących zmian w krajach bogatych w surowce w pracy uwzględniono również okresy wcześniejsze (lata 1965-1995).

W celu przygotowania opracowania w większości wykorzystano zagraniczną literaturę naukową w języku angielskim. Pozostałe pozycje to literatura w języku polskim i rosyjskim. W pracy wykorzystano także wyniki dotychczasowych badań empirycznych, których celem jest uzasadnienie występowania „klątwy bogactwa” oraz dane statystyczne, opublikowane przez organizacje międzynarodowe (między innymi Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Konferencję Narodów Zjednoczonych do spraw Handlu i Rozwoju) oraz rządy państw, dotyczące specyfiki rozwoju gospodarczego poszczególnych krajów bogatych w złoża surowców.

Koncepcja opracowania wyraża się w jej układzie strukturalnym. Praca składa się z pięciu rozdziałów poprzedzonych wstępem oraz podsumowanych zakończeniem. Istotnym dodatkiem jest aneks, w którym przedstawiono zestawienia tabelaryczno-rysunkowe stanowiące uzupełnienie treści przedstawionych w opracowaniu. Trzy pierwsze rozdziały pracy mają charakter teoretyczny. Dwa ostatnie rozdziały poświęcono natomiast wynikom badań o charakterze empirycznym i jakościowym.

W ramach pierwszego rozdziału jako cel przyjęto realizację trzech pierwszych zadań badawczych. We wstępnej części opracowania przeprowadzono szczegółowy przegląd literatury przedmiotu. Krytyczna analiza dotychczasowego dorobku naukowego poświęconego „klątwie bogactwa” pozwoliła na uporządkowanie zagadnień związanych z problematyką występowania zjawiska. Przede wszystkim wyróżniono etapy rozwoju badań naukowych poświęconych „paradoksowi obfitości”. Szczegółowo omówiono terminologię związaną z rozwojem państw bogatych w złoża surowców naturalnych. Ustalono ograniczenia istniejące w dotychczasowym dorobku literatury przedmiotu. Zidentyfikowano zagadnienia, w ramach konceptualizacji oraz operacjonalizacji których nie występuje jednomyślność wśród badaczy problematyki występowania „klątwy bogactwa”. Ustalono, że tematyka rozwoju państw bogatych w złoża surowców naturalnych jest złożona oraz wielowymiarowa. Wyodrębniono trzy wymiary problematyki „klątwy bogactwa”: makroekonomiczny, polityczny oraz społeczny. Sformułowano definicję „klątwy bogactwa”. Przeprowadzono także krytyczną analizę wyników badań empirycznych uzasadniających istnienie zjawiska w ramach trzech wyróżnionych wymiarów problematyki, która umożliwiła uzasadnienie występowania „klątwy bogactwa”. Szczegółowa analiza literatury przedmiotu pozwoliła na określenie pola badawczego problematyki „paradoksu obfitości”. Wyróżniono trzy główne nurty badawcze problematyki „klątwy bogactwa”. Omówiono różnice terminologiczne pojęć: „prewencja”, „niwelacja”, „zmiana” oraz „przeciwdziałanie” „klątwie bogactwa”. Określono typy podmiotów gospodarczych odgrywające ważną rolę w przeciwdziałaniu „paradoksowi obfitości”. Uzasadniono zasadność celu pracy. Przyjęto również szereg założeń badawczych w kwestiach terminologicznych i metodologicznych.

W drugim rozdziale opracowania jako cel przyjęto realizację kolejnych dwóch zadań badawczych, mianowicie: identyfikację przyczyn powstawania „klątwy bogactwa” oraz przedstawienie zależności makroekonomicznych prowadzących do „paradoksu obfitości”.

W pierwszej części rozdziału scharakteryzowano wybrane przyczyny społeczno-polityczne „klątwy bogactwa”, istotne z punktu widzenia celu pracy oraz weryfikacji przyjętych hipotez badawczych. Przeprowadzono analizę dotychczasowych decyzji politycznych w sferze gospodarczo-społecznej, podjętych przez władze państw bogatych w złoża surowców naturalnych, znajdujących się pod wpływem „paradoksu obfitości”, które wskazywane są w ramach dotychczasowej literatury przedmiotu, jako nieefektywne oraz przyczyniające się do pogłębienia problemu. Szczegółowo omówiono zagadnienia związane z: wprowadzeniem w państwach bogatych w surowce zmiany strategii rozwoju gospodarczego opartego na eksporcie surowców na politykę uprzemysłowienia opartą o substytucję importu (ang. ISI - Import Substitution Industrialization), rozwojem opartym na wykorzystaniu kredytów zagranicznych oraz nieefektywną strategią polityki inwestycyjnej. W pierwszej części rozdziału, dotyczącej przyczyn polityczno-społecznych występowania „klątwy bogactwa” przedstawiono również zjawiska społeczne przyczyniające się do powstania paradoksu. Między innymi dokonano charakterystyki zjawisk „pogoni za rentą” (ang. rent-seeking) oraz „pogoni za przejęciem renty” (ang. rent-seizing), scharakteryzowano pojęcia „państwa rentierskiego” (ang. rentier states) oraz „petro-państwa” (ang. petro-state).

Druga część rozdziału poświęcona została analizie makroekonomicznych przyczyn występowania „klątwy bogactwa” o charakterze endogenicznym i egzogenicznym. W ramach podrozdziału szczegółowo omówiono uwarunkowania występowania zjawiska „choroby holenderskiej”. Przedstawiono sekwencję zjawisk wyjaśniającą niekorzystne oddziaływanie „choroby holenderskiej” na sytuację gospodarczą kraju specjalizującego się w eksporcie surowców naturalnych. Wyszczególniono zagrożenia związane z uzależnieniem rozwoju gospodarczego państwa bogatego w surowce od branży wydobywczej. Przeprowadzono analizę znaczenia niestabilności kształtowania się cen surowców naturalnych na rynku międzynarodowym, krótkotrwałości i niestabilności „boomów surowcowych” oraz długoterminowego pogarszania się warunków wymiany (ang. terms of trade) w kontekście występowania „klątwy bogactwa”.

Szczegółowa analiza wybranych zagadnień pozwoliła na uporządkowanie przedstawianych w literaturze przedmiotu makroekonomicznych przyczyn „paradoksu obfitości” oraz wyodrębnienie przyczyn kluczowych. Wyróżniono również efekty występowania poszczególnych makroekonomicznych czynników przyczyniających się do powstawania „klątwy bogactwa”.

W trzecim rozdziale niniejszego opracowania jako cel przyjęto realizację następujących zadań badawczych: określenie podstawowych uwarunkowań polityczno-społecznych, umożliwiających skuteczne zastosowanie środków polityki gospodarczej w celu przeciwdziałania „klątwie bogactwa” oraz wyróżnienie środków polityki gospodarczej mających na celu przeciwdziałanie „klątwie bogactwa” dla władz państw specjalizujących się w eksporcie surowców.

Na podstawie analizy literatury przedmiotu w rozdziale wyróżniono podstawowe uwarunkowania polityczno-społeczne sprzyjające efektywnemu zastosowaniu środków polityki gospodarczej państwa przeciwdziałających „klątwie bogactwa”. W tym celu omówiono, między innymi, wytyczne Karty Surowców Naturalnych (ang. Natural Resource Charter) dotyczące wymiaru polityczno-społecznego problematyki występowania „klątwy bogactwa”, zaprezentowano koncepcję Inicjatywy Przejrzystości w Branżach Wydobywczych (ang. Extractive Industry Transparency Initiative (EITI)), przedstawiono koncepcję wpływu rodzaju ustroju gospodarczego, obowiązującego w kraju bogatym w surowce, na możliwość przeciwdziałania „klątwie bogactwa”. Szczegółowo omówiono następujące rodzaje ustrojów: państwo rozwojowe (ang. developmental state inaczej hard state) oraz państwo grabieżcze (ang. predatory state inaczej weak state). Na podstawie szczegółowej analizy literatury przedmiotu zidentyfikowano także główne narzędzia polityki gospodarczej państwa zaproponowane przez badaczy „klątwy bogactwa” oraz różnorodne podmioty gospodarcze zaangażowane w problematykę rozwoju państw bogatych w surowce w pięciu wyróżnionych kategoriach: charakteru współpracy państwa i przedsiębiorstwa wykonującego wydobycie, polityki inwestycyjnej państwa, polityki fiskalnej i monetarnej państwa, polityki narodowego funduszu surowcowego oraz polityki funduszu obywatelskiego. Wyodrębnione środki poddano dokładnej analizie w celu ustalenia sposobu ich funkcjonowania w ramach przeciwdziałania „klątwie bogactwa”.

W czwartym rozdziale jako cel przyjęto identyfikację państw bogatych w złoża surowców, którym udało się przezwyciężyć „klątwę bogactwa”. W pierwszej kolejności, na podstawie założeń określonych w pierwszym rozdziale opracowania, wyróżniono grupę państw bogatych w złoża surowców naturalnych. Jednocześnie dokonano klasyfikacji państw pod względem rozwoju gospodarczego, uzyskiwanego dochodu narodowego oraz z punktu widzenia reprezentowanych przez nie regionów geograficznych. Następnie wyróżniono grupę wskaźników, umożliwiających ocenę stopnia rozwoju gospodarczego kraju w kontekście zagadnienia „klątwy bogactwa”. Analizując wybrane wskaźniki w latach 1995-2011 wyróżniono państwa, którym udało się przezwyciężyć „klątwę bogactwa”. Pośród nich znalazły się trzy kraje: jedno państwo rozwinięte (Norwegia) oraz dwa państwa rozwijające się (Botswana i Chile).

Rozważania w piątym rozdziale poświęcono identyfikacji środków polityki gospodarczej państwa przeciwdziałających „klątwie bogactwa” w krajach którym udało się przezwyciężyć „paradoks obfitości”. Przy zastosowaniu metody studium przypadku przeprowadzono szczegółową analizę porównawczą sytuacji Norwegii, Botswany i Chile pod względem wykorzystanych środków polityki gospodarczej w kontekście przeciwdziałania „klątwie bogactwa”.

W zakończeniu przedstawiono najistotniejsze wnioski wynikające z badania przeprowadzonego w ramach opracowania.