Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej - ebook

OD AUTORÓW

Decyzja Wielkiej Brytanii o rezygnacji z członkostwa w Unii Europejskiej podjęta w referendum w 2016 r. oraz kryzys migracyjny zdominowały w ostatnim czasie dyskusje odbywające się w krajach członkowskich Wspólnoty oraz instytucjach UE. Obydwa te wydarzenia mają i będą miały niewątpliwie istotny wpływ na jej dalsze funkcjonowanie. Niezbędne będzie podjęcie wielu decyzji, których uzgodnienie w gronie państw członkowskich może być trudne.

Już dzisiaj, to jest na początku 2018 r., prowadzone są dyskusje nad wielkością i strukturą przyszłego wieloletniego budżetu. Brak wpłat ze strony jednego z największych płatników netto, jakim od wielu lat była Wielka Brytania, przyniesie konieczność ograniczenia finansowania wsparcia płynącego z budżetu UE lub podniesienia wpłat od pozostałych członków Wspólnoty. Nadwyżka wpłat Wielkiej Brytanii nad funduszami uzyskanymi przez nią z budżetu UE w latach 2007–2013 wyniosła 57 mld euro, a udział tego kraju w tym okresie w dochodach budżetu wynosił 12,3%. Wpłaty Wielkiej Brytanii razem z trzema pozostałymi największymi płatnikami, tj. Republiką Federalną Niemiec, Włochami i Francją tworzyły 60% budżetu. Istotna dla finansów UE jest też wpłata netto Wielkiej Brytanii w okresie 2014–2020. Tylko w latach 2014–2016 bilans dla Wielkiej Brytanii wyniósł prawie – 22 mld euro. Przewiduje się, że po 2020 r. w budżecie, z powodu brexitu zabraknie 12–13 mld euro rocznie.

Pozostałe problemy, które wciąż pozostają ostatecznie nierozwiązane, to kwestia granicy pomiędzy Irlandią, pozostającą w strukturach Unii, a Irlandią Północną, częścią Wielkiej Brytanii. Czy w Irlandii Północnej mogą obowiązywać inne zasady (np. dotyczące handlu) niż w pozostałej części Zjednoczonego Królestwa? Prawa migrantów przebywających w Wielkiej Brytanii i warunki uczestnictwa Wielkiej Brytanii we wspólnym rynku europejskim to kolejne sprawy, które są negocjowane.

Wysokie koszty, nie tylko finansowe, jakie już ponoszą państwa członkowskie UE, wiążą się z kryzysem migracyjnym. W 2015 r. liczba imigrantów przekraczających zewnętrzne granice UE podwoiła się w stosunku do poprzedniego roku. O azyl w latach 2015 i 2016 ubiegało się ponad 2,5 mln osób. Większość z nich uciekała przed wojną w Syrii i innych państwach. Grecja i Włochy to kraje znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji ze względu na największy napływ migrantów. Potrzebują one wsparcia ze strony pozostałych państw członkowskich.

Konieczne było też przyjęcie odpowiednich regulacji prawnych związanych z tą sytuacją. Odpowiedzią było m.in. przygotowanie przez Komisję Europejską w 2015 r. europejskiego programu w zakresie migracji. Działania mające na celu ograniczenie lub wstrzymanie migracji to np. współpraca z państwami pochodzenia największych fali migracji i krajami, przez które odbywa się tranzyt w Afryce, tj. z Etiopią, Mali, Nigerią i Senegalem. Przez dwa lata, od września 2015 r., działał też specjalny mechanizm relokacji, zgodnie z którym państwa członkowskie zobowiązały się do przeniesienia części migrantów z Grecji i Włoch do innych krajów członkowskich. W 2016 r. decyzją Rady ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji uzgodniono, w ramach porozumienia z Turcją, zasadę, „że każdej readmisji Syryjczyka z wysp greckich do Turcji będzie odpowiadać przesiedlenie innego Syryjczyka z Turcji do państw członkowskich UE w ramach istniejących zobowiązań”. W okresie 2015–2016 na zarządzanie kryzysem migracyjnym wydano z budżetu UE ponad 17 mln euro.

Innym tematem, wzbudzającym emocje przede wszystkim w krajach, które nie przyjęły wspólnej waluty euro, jest dyskusja nad zacieśnieniem integracji pomiędzy członkami strefy euro, m.in. przez utworzenie odrębnego budżetu dla strefy euro.

Te i inne zagadnienia istotne dla nas, jako kraju członkowskiego UE, omówiono lub przynajmniej zasygnalizowano w nowym wydaniu Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej. Nie są to oczywiście wszystkie gorące tematy, o których obecnie dyskutujemy. Zgodnie ze znaczeniem słowa ,,kompendium’’ – dzieło podręczne, zawierające skrót, zarys wiadomości z jakiejś dziedziny wiedzy – przy opracowywaniu tej książki trzeba było ograniczyć niezmiernie obfity i wciąż powiększający się zasób informacji o tym szczególnym fenomenie społeczno-gospodarczym w skali globalnej, jakim jest Unia Europejska. Przy wyborze tematów kierowano się znaczeniem poszczególnych zagadnień zarówno dla Polski, jak i dla całej Unii. Omawiając tę problematykę, starano się również wyważyć szczegółowość i aktualność jej opisu. Przede wszystkim chcieliśmy przedstawić sprawy zasadnicze, raczej niezmienne lub zmieniające się stosunkowo rzadko lub powoli. Obok nich przedstawiono tylko najważniejsze aktualne wydarzenia, procesy i informacje statystyczne, takie jak: trwające procesy akcesyjne, wielkość i struktura budżetu czy bieżące przepływy finansowe między Polską a Unią Europejską.

Przyjęcie takiej formuły spowodowało, że informacje dotyczące funkcjonowania poszczególnych państw członkowskich pojawiają się sporadycznie w treści rozdziałów opisujących zjawiska i procesy występujące w Unii Europejskiej oraz podejmowane przez nią działania. Jako uzupełnienie jedynie w załączniku przedstawiono podstawowe dane o wszystkich 28 państwach członkowskich. Z oczywistych powodów wyjątkowo potraktowano Polskę, poświęcając jej osobną część, w której zawarto m.in. takie informacje, jak: proces akcesji do Unii Europejskiej, w tym negocjacje, uzyskane okresy przejściowe i derogacje, przepływy finansowe między Polską a UE oraz obowiązujące w naszym kraju procedury i możliwości pozyskiwania funduszy pomocowych.

Książka jest adresowana, tak jak i inne tytuły tej serii, jako podstawa wiedzy o Unii Europejskiej do szerokiego grona odbiorców: studentów, kandydatów na studia oraz młodzieży szkolnej. Może być również wykorzystywana przez osoby zainteresowane problematyką struktury i funkcjonowania UE jako punkt wyjścia do dalszych, bardziej zaawansowanych studiów. Aby ułatwić korzystanie z Kompendium: (1) na początku książki zamieszczono alfabetyczny wykaz haseł, pozwalający na odszukanie miejsc, w których występują poszczególne terminy i szerzej omawiane są interesujące Czytelnika zagadnienia; (2) na marginesach wyróżniono najważniejsze, zdaniem autorów, zagadnienia poruszane w pracy; (3) w tekście wytłuszczono szczególnie istotne terminy i kwestie, co nie tylko może ułatwić ich odnajdywanie, lecz także może pomóc w szybszym zapamiętaniu nowo poznanych treści.CZĘŚĆ I. GENEZA I STRUKTURA UNII EUROPEJSKIEJ

1. KONCEPCJE I TEORIE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
Łukasz D. Wróblewski

Problematyka integracji europejskiej stanowi przedmiot zainteresowania wielu autorów reprezentujących różne dyscypliny naukowe. Szczególną uwagę poświęca się jej na gruncie nauk politycznych, prawnych, socjologii oraz ekonomii. Można wyróżnić wiele koncepcji i nurtów badawczych próbujących udzielić odpowiedzi na pytanie o przyczyny i przebieg procesów integracyjnych pomiędzy państwami narodowymi oraz mechanizmy powoływania przez nie struktur międzynarodowych i ponadnarodowych wraz z przekazywaniem tym strukturom części swoich kompetencji.

Do najbardziej znanych i najczęściej analizowanych, jednocześnie mających największy wpływ na przebieg integracji europejskiej należy zaliczyć następujące koncepcje: federacyjną, konfederacyjną oraz zróżnicowanej integracji. Z kolei spośród prezentowanych w literaturze szczególne znaczenie miały następujące teorie integracji: funkcjonalna, neofunkcjonalna, komunikacyjna oraz podejścia międzyrządowego.

KONCEPCJE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

Idea Stanów Zjednoczonych Europy

Jedną z pierwszych koncepcji integracji europejskiej była przedstawiona w 1920 r. i rozwinięta w 1923 r. przez Richarda Coudenhove-Kalergiego, austriackiego arystokratę, idea Unii Paneuropejskiej. Koncepcja ta zakładała ustanowienie Stanów Zjednoczonych Europy na wzór Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. U jej podstaw leżało przekonanie o nieskuteczności przeciwdziałania egoizmom narodowym postanowień traktatu wersalskiego z 1919 r. Unia Paneuropejska miała na celu przeciwstawienie się zagrożeniom o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym. Do zagrożeń wewnętrznych zaliczono egoizmy narodowe będące przyczyną wielu konfliktów zbrojnych w Europie. Wśród zagrożeń zewnętrznych wskazywano na rozwój USA, ograniczający konkurencyjność gospodarek europejskich, oraz ekspansję rosyjską.

W 1929 r. w trakcie Zgromadzenia Ligi Narodów francuski polityk Aristide Briand przedstawił podobną koncepcję związku federalnego państw europejskich, a rok później zaproponował utworzenie Stanów Zjednoczonych Europy. Podstawą dla tworzonej struktury miała być unia celna, początkowo obejmująca wyłącznie Francję, Wielką Brytanię i Niemcy, a docelowo wszystkie państwa kontynentu europejskiego. Stanowiłaby ona przeciwwagę dla gospodarki USA. Koncepcja ta, podobnie jak idea Unii Paneuropejskiej, nie uzyskała jednak szerszej akceptacji, przede wszystkim ze względu na kryzys gospodarczy lat 30. XX w., stagnację gospodarczą, wzrost bezrobocia i rosnące niezadowolenie z ustaleń traktatu wersalskiego, co doprowadziło do wzrostu nacjonalizmu w Europie, czego przykładem jest przejęcie władzy w 1933 r. w Niemczech przez NSDAP. Rozważania Coudenhove-Kalergiego oraz Brianda doprowadziły jednak do wykształcenia się federacyjnego nurtu integracji europejskiej.

Federacyjny nurt integracji europejskiej

W ramach nurtu federacyjnego można wyróżnić dwie koncepcje integracyjne: federacyjną i konstytucyjną. Koncepcja konstytucyjna zakładała utworzenie europejskiego państwa o ustroju federalnym, ustanowionym i zagwarantowanym w konsytuacji. W wyniku procesu integracyjnego państwa członkowskie rezygnują z pewnej części swoich kompetencji i przekazują je na poziom wspólnotowy do ponadnarodowych instytucji. Model ten zakładał również zagwarantowanie demokratycznego sposobu podejmowania decyzji przez utworzenie wspólnego dla wszystkich państw członkowskich rządu odpowiedzialnego przed parlamentem posiadającym szerokie uprawnienia.

Koncepcja federacyjna zakładała z kolei stopniowe i ewolucyjne dochodzenie do federacyjnej struktury integracyjnej, tzn. do wysoce zintegrowanego pod względem politycznym i gospodarczym państwa związkowego. W myśl koncepcji federacyjnej kluczem do powodzenia procesu integracji europejskiej było tworzenie realnych więzi między państwami członkowskimi, przede wszystkim o charakterze gospodarczym, w wyniku odpowiednio kształtowanego procesu integracyjnego uwzględniającego zróżnicowanie państw europejskich, w tym systemów politycznych. Koncepcja europejskiego państwa federacyjnego zakładała jedność państw członkowskich, ale nie ich jednorodność, w myśl zasady zjednoczeni w różnorodności (od 2000 r. motto Unii Europejskiej). Model ten w literaturze określany jest mianem autonomii wzbogaconej o współrządzenie. Koncepcja federacyjna znalazła swoje odzwierciedlenie w integracji sektorowej Monneta stanowiącej podstawę dla tworzonej w latach 50. XX w. Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS).

Konfederacyjny nurt integracji europejskiej

Koncepcja konfederacyjna w przeciwieństwie do idei europejskiego państwa federacyjnego zakładała utworzenie wspólnoty opartej na współpracy niezależnych i suwerennych państw narodowych, tzw. Europy ojczyzn. Konfederacyjna forma współpracy miałaby międzynarodowy charakter, lecz z wyraźnie ograniczoną rolą instytucji ponadnarodowych. Gwarantowałaby one znacznie większy zakres autonomii państw członkowskich, niż miałoby to miejsce w przypadku wspólnoty o ustroju federalnym.

Współpraca państw członkowskich w modelu konfederacyjnym opierałaby się zasadniczo na wymianie poglądów, uzgadnianiu stanowisk i koordynacji działań. Decyzje instytucji i organów o charakterze ponadnarodowym nie miałyby natomiast dużego znaczenia dla procesu integracji i funkcjonowania samej wspólnoty. Co więcej, kluczem do rozwoju procesów integracyjnych w myśl koncepcji konfederacyjnej są przede wszystkim interesy polityczne państw członkowskich, a nie jak w koncepcji Monneta powiązania gospodarcze. Powstała w ten sposób struktura integracyjna miałaby równoważyć wpływy USA i ZSRR. Głównym zwolennikiem konfederacyjnej koncepcji integracji europejskiej był prezydent Francji Charles de Gaulle. Konfederacyjny model integracji europejskiej w literaturze określany jest mianem koncertu suwerenności i antytezy federacji.

Koncepcje zróżnicowanej integracji

Wraz z rozwojem procesu integracji europejskiej zaczęły pojawiać się nowe koncepcje integracyjne: Europy różnych prędkości, zmiennej geometrii oraz Europy à la carte. Idee te można określić mianem koncepcji zróżnicowanej integracji, tzn. zacieśniających lub rozluźniających proces integracji w zależności od woli państw członkowskich, przebiegu i zakresu integracji.

Koncepcję Europy różnych prędkości zaproponował kanclerz RFN Willy Brandt. Stanowiła ona odpowiedź na znaczny poziom zróżnicowania gospodarek europejskich i zakładała, że proces integracji powinien przebiegać w sposób elastyczny i stopniowy w zależności od poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego państw członkowskich, ponieważ znaczne zróżnicowanie w tej kwestii mogłoby prowadzić do zahamowania procesu integracji europejskiej.

Zaproponowana przez prezydenta Francji François Mitterranda koncepcja zmiennej geometrii zakładała różnicowanie państw europejskich w zależności od stopnia intensywności integracji między nimi, wyróżniając trzy grupy państw, tj. państwa strefy euro, pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej, państwa stowarzyszone z UE. Zgodnie z tą koncepcją państwa rezygnujące z waluty narodowej i zastępujące ją wspólną walutą euro charakteryzują się najdalej idącą integracją. Stanowią one tym samym tzw. jądro integracyjne. Stwarza to warunki do dalszego pogłębiania integracji między nimi, nawet z możliwym pominięciem udziału w tym procesie innych państw członkowskich. Pozostałe państwa UE stanowią z kolei tzw. państwa peryferyjne. Ich integracja uwarunkowana jest przede wszystkim wspólnym rynkiem.

Zbliżone ujęcie do koncepcji Mitterranda przedstawił niemiecki komisarz Ralf Dahendorf w modelu Europa à la carte. Model ten jest jednak sprzeczny z ideą integracji europejskiej, ponieważ nie określa podstawowego minimum dorobku prawnego, który musi zostać zaakceptowany przez wszystkie państwa członkowskie. Poza tym pozwala im na swobodny wybór rodzaju polityk, w ramach których proces integracji będzie ulegał intensyfikacji przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych. Arbitralność wyboru obszaru integracji stwarza warunki do dominacji interesów narodowych nad interesami Wspólnoty. Model ten, mimo że jest przedmiotem krytyki zwolenników integracji europejskiej, znajduje zastosowanie w procesie integracji w ramach Unii Europejskiej, czego przykładem jest zasada tzw. wzmocnionej współpracy czy też opcja opt-out (zob. rozdziały 2, 5 i 9).

TEORIE INTEGRACJI MIĘDZYNARODOWEJ

Funkcjonalna i neofunkcjonalna teoria integracji

Funkcjonalna teoria integracji Davida Mitrany’ego koncentruje się na wpływie egoizmów i interesów narodowych na pokój i bezpieczeństwo w Europie. Doświadczenia I i II wojny światowej oraz nieefektywność i nieskuteczność instrumentów współpracy międzynarodowej w przeciwdziałaniu konfliktom zbrojnym skłoniła Mitrany’ego do przedstawienia koncepcji pokojowego współdziałania i współistnienia państw Europy. Mitrany krytykował rozpowszechnianą w Europie koncepcję federalizmu. Przekazanie przez państwa europejskie części swoich kompetencji na poziom wspólnotowy może nastąpić wyłącznie w drodze ścisłej współpracy tych państw, a nie na podstawie rozwiązań konstytucyjnych, tzn. formalnoprawnych.

Teoria funkcjonalna zakładała, że proces integracji powinien opierać się na konsensusie i bezpieczeństwie na podstawie wspólnych wartości i przekonaniu o możliwości rozwiązywania sporów w sposób pokojowy. Źródłem konfliktów między państwami powinny być jedynie różnice polityczne. Mogą być one jednak marginalizowane przez powoływanie międzynarodowych funkcjonalnych instytucji, zarządzanych nie przez polityków, lecz przez ekspertów. Stanowiłyby one płaszczyznę współpracy i poszukiwania wspólnych interesów państw europejskich.

Tak postępujący proces integracji, zgodnie z zasadą „rozlewania się integracji” (spill-over), prowadziłby do stopniowej erozji struktur niezależnego państwa narodowego na rzecz działalności międzynarodowej, a następie do wykształcenia się struktury integracyjnej o konstrukcji sieci naczyń połączonych. Według zwolenników teorii funkcjonalnej proces integracji powinien rozpocząć się od sfery gospodarki, ponieważ w niej znajduje się największy potencjał współpracy. Istotne jest jednak praktyczne podejście do integracji, a nie wyłącznie jej instytucjonalizacja. Tylko tak prowadzony proces może przyczynić się do rozwoju gospodarczego i porozumienia społecznego, a przez to do wzrostu społecznej akcepcji dla tego procesu.