Lobbing i grupy interesu w Unii Europejskiej. Proces konsolidacji systemu - ebook

Wprowadzenie

W każdym systemie politycznym różne grupy współpracują i łączą się ze sobą po to, by mieć większy wpływ na politykę publiczną i dzięki temu realizować swoje interesy. W przypadku każdej sprawy, w której podejmowane są decyzje, można zidentyfikować zainteresowane nią bezpośrednio podmioty. Każdy problem podejmowany publicznie wnosi i pobudza konstelacje interesów, które mobilizują się na rzecz zagwarantowania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Unia Europejska (UE) nie jest pod tym względem wyjątkiem, wprost przeciwnie – w ciągu ostatnich lat stała się areną eksplozji aktywności lobbingowej i gwałtownego wzrostu liczby grup interesu. Rozwinęły się nie tylko różne formy reprezentacji interesów i „ścieżki dostępu” do instytucji UE, lecz także widoczny jest proces wyraźnej instytucjonalizacji systemu zapośredniczenia interesów.

Liczne badania z zakresu nauk społecznych, prowadzone głównie w państwach Europy Zachodniej, próbują wyjaśnić fenomen tak skokowego rozwoju lobbingu na szczeblu Unii Europejskiej, a ich wyniki przedstawiają ciekawe i inspirujące wyjaśnienia. W nowych państwach członkowskich Unii ta problematyka jest raczej nowym i słabo rozpoznanym obszarem dociekań naukowych. Dlatego prezentowane wyniki badań mają za zadanie wypełnić lukę i stać się zarzewiem dalszych i głębszych poszukiwań analitycznych.

Główną tezą, wokół której skupia się ta książka i przeprowadzona w niej analiza, jest założenie, że następuje proces konsolidacji, tj. stabilizacji i umocnienia się systemu zapośredniczenia interesów grupowych na poziomie Unii Europejskiej. Mimo iż nadal następują dynamiczne zmiany w tym systemie, związane przede wszystkim z poszerzaniem kompetencji instytucji UE, procesami globalizacji, np. rozwojem handlu międzynarodowego, przepływem kapitału, jak również rozwojem nowych technologii (internet), to jednak widoczne jest jego osadzanie się i ugruntowywanie.

Najważniejsze elementy procesu konsolidacji unijnego systemu zapośredniczenia interesów to przede wszystkim: dość szeroka mobilizacja społeczna i powstanie dużej liczby różnych form organizacji interesów, ustanowienie trwałych relacji i różnych form współpracy między interesariuszami a instytucjami UE, ukształtowanie mniej i bardziej sformalizowanych „ścieżek dostępu” i systemu „wymiany zasobów”, utrwalenie się zasad i reguł reprezentacji i agregacji interesów, ujawnienie się specyficznego charakteru tego systemu uznawanego za sui generis, a także postępująca jego instytucjonalizacja. Mimo istnienia olbrzymiej różnorodności europejskich interesariuszy, odmiennych, a nawet konkurujących ze sobą polityk instytucji UE wobec grup interesu, zróżnicowanych i fragmentarycznych form i możliwości wpływu na procesy decyzyjne i legislacyjne, system ten wydaje się wewnętrznie coraz bardziej spójny i zintegrowany.

Bardzo trudno jest jednoznacznie określić etapy procesu konsolidacji unijnego systemu zapośredniczenia interesów, można jednak wyodrębnić pewne okresy, wydarzenia przełomowe oraz właściwości samej Unii, które zadecydowały o jego postępującej stabilizacji i wewnętrznej spójności. Tezy bardziej szczegółowe stawiane w tym opracowaniu dotyczą właśnie uwarunkowań procesu konsolidacji systemu.

Po pierwsze, należy uznać, że kształt i rozwój systemu zorganizowanych interesów zdeterminowane były i nadal są przez strukturę instytucjonalną UE i jej modyfikacje oraz unijny system prawny. Współzależność jest tak silna, że można mówić o ich wspólnej ewolucji. Po drugie, brak wyraźnej hierarchii władzy oraz wielopoziomowość i sieciowość zarządzania w Unii ułatwia szeroki dostęp grup interesu do procesu formułowania unijnych polityk publicznych. Kolejną cechą UE, sprzyjającą rozwojowi grup interesu, jest koncyliacyjny charakter podejmowania decyzji. W kształtowanie polityk unijnych zaangażowanych jest wiele stron o różnych, często odmiennych wizjach, m.in. państwa członkowskie, instytucje UE, partie polityczne, regiony, grupy interesu i obywatele. Jednak nie stanowi to przeszkody, by decyzje podejmować na zasadzie uzgodnień prowadzących do kompromisu akceptowalnego niemal dla wszystkich zainteresowanych stron. Kultura kompromisu i polubowne rozstrzyganie sporów zachęcają i mobilizują liczne grupy interesu do aktywności.

W książce stawiam tezę o wzrastającej roli legitymizującej grup interesu dla instytucji i polityk UE: w miejsce niedostatecznej legitymizacji demokratycznej tworzona jest legitymizacja technokratyczna. Główne organy UE, szczególnie Komisja Europejska (KE), starają się prowadzić aktywną i spójną politykę wobec grup interesu, oczekując od nich dostarczenia cennych zasobów. Wobec istniejącego w UE deficytu demokracji Komisja Europejska i Parlament Europejski (PE) usiłują zwiększyć legitymizację swoich decyzji. Przez zaoferowanie im „punktów dostępu” i włączenie ich w procesy decyzyjne mogą oczekiwać od grup interesu legitymizacji na początku (input legitimacy). Równie cennym zasobem dla instytucji UE jest wiedza ekspercka, którą także traktuje się jako środek wymiany w kontaktach z grupami interesu.

Relacje między głównymi organami UE a interesariuszami oparte są na zasadach wymiany międzyorganizacyjnej, co prowadzi do ustanowienia określonych norm i zasad, a także powstawania szerokiego rynku – areny, na której te transakcje się odbywają. Uczestnicy wymiany, szczególnie grupy interesu, uczą się, jak korzystać z różnych „ścieżek dostępu”, jak tworzyć koalicje i sieci współpracy z innymi podmiotami. Wzrasta też liczba interesariuszy oferujących swoje zasoby, w coraz większym stopniu otwierają się instytucje oczekujące tych zasobów. Okazuje się zatem, że w wielu przypadkach to Komisja Europejska jest bardziej zainteresowana kontaktami z grupami interesu niż sami interesariusze.

W procesie zwiększania legitymizacji technokratycznej KE próbuje praktykować mechanizmy demokracji deliberatywnej. Wprowadzając liczne procedury szerokich konsultacji społecznych (np. przez internet) i zachęcając różne zainteresowane podmioty do wzięcia w nich udziału, oczekuje dostarczenia dwóch rodzajów zasobów: informacji i wiedzy eksperckiej oraz uprawomocnienia jej decyzji. Traktuje przy tym grupy interesu jako przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, uznając ich opinie za „głos ludu”. Oczywiście założenie, że interesariusze i grupy interesu są głosem społeczeństwa, może budzić wątpliwości, ale takie uproszczone podejście KE przyjęła, argumentując, że jest otwarta na wszystkie zainteresowane strony.

Kolejna teza postawiona w tym opracowaniu zakłada, że w coraz większym stopniu wpływ na kształtowanie polityk publicznych Unii mają grupy interesów społecznych i publicznych, następuje równoważenie interesów biznesowych i nieekonomicznych, ale tylko w określonych okolicznościach i tylko w pojedynczych wypadkach. Nadal pod względem zdolności mobilizacyjnej, liczebności organizacji i siły oddziaływania biznes jest stroną dominującą na scenie europejskiej. Widoczny wzrost aktywności i znaczenia organizacji reprezentujących interesy nieekonomiczne spowodowany jest mobilizacją głównie ugrupowań ekologicznych. Obserwuje się nie tylko ich większe zaangażowanie w działalność jako rzeczników, lecz także bardziej koncyliacyjne nastawienie wobec strony biznesu. Powstają różnego rodzaju „zielone sojusze” – koalicje ekologów i przedstawicieli środowiska biznesu, których zadaniem jest tworzenie opozycji wobec instytucji UE. Pewne zmiany następują także w europejskich organizacjach związków zawodowych, a mianowicie największe z nich z nazbyt spolegliwych partnerów społecznych przekształcają się w inicjatorów masowych ruchów kontestujących.

Konsolidacji systemu sprzyja także coraz powszechniejsza akceptacja systemu reprezentacji interesów, działalności lobbingowej, grup interesów i ich wpływu na kształtowanie unijnych polityk publicznych. Opinia publiczna w UE dość pozytywnie ocenia działalność lobbingową, dostrzegając zarówno jej pozytywne, jak i negatywne aspekty.

Książka koncentruje się wokół kilku osi. Po pierwsze, przedstawia proces ewolucji europejskiego systemu zapośredniczenia interesów oraz różnicowanie się interesów, reprezentujących je podmiotów oraz form tejże reprezentacji. Ukazuje nie tylko niezwykłe bogactwo typów i rodzajów interesariuszy, ich rozwój i uwarunkowania funkcjonowania, ale również ich problemy wynikające z „uwięzienia między logiką członkostwa a logiką wpływu”. Ponieważ proces rozwoju europejskich grup interesu ma charakter dynamiczny, a nawet żywiołowy, toteż analiza będzie koncentrowała się przede wszystkim na procesie zmian i przekształceń, a nie na trwaniu i stabilności systemu. Interesujące i konieczne wydaje się bliższe przyjrzenie się uwarunkowaniom powstawania i mnożenia się licznych grup interesu, ich zmieniającym się formom organizacyjnym oraz wysiłkom zmierzającym do zaistnienia na scenie europejskiej.

Po drugie, praca analizuje politykę instytucji UE wobec grup interesu i ich możliwości współtworzenia systemu reprezentacji interesów oraz włączania interesariszy w procesy decyzyjne i legislacyjne. Wydaje się bowiem, że coraz wyraźniej zarysowana długookresowa strategia Komisji Europejskiej wobec interesariuszy jest głównym, ale nie jedynym, czynnikiem formującym ten system i go konsolidującym.

Analiza grup interesu oraz działalności lobbingowej jest w książce prowadzona w dwóch wymiarach: mobilizacji organizacyjnej stowarzyszeń i innych podmiotów, głównie w perspektywie teorii działań kolektywnych, oraz relacji interesariuszy z ośrodkami decyzyjnymi z wykorzystaniem teorii dostępu, zasobów i wymiany międzyorganizacyjnej. Uwzględniony także został wymiar normatywny, a mianowicie analizie poddano założenie o istotnej roli grup interesu w procesie demokratyzacji polityk publicznych UE.

Studia przypadków zawarte w publikacji sprawiają, że analizy prowadzone na poziomie makro stają się bardziej przystępne i zrozumiałe. Zamieszczono trzy case studies poświęcone jednym z bardziej kontrowersyjnych, wzbudzających duże zainteresowanie i mobilizujących wielu uczestników spraw: pakietowi energetyczno-klimatycznemu, dyrektywie spirytusowej i dyrektywie usługowej. Należy podkreślić, że oparte na konkretnych wydarzeniach szczegółowe omówienia są przykładami analizy etapów i uwarunkowań przebiegu procesu politycznego.

W przeprowadzonej analizie wykorzystano kilka różnych koncepcji i podejść teoretycznych, tak aby w sposób możliwie szeroki i wielowymiarowy zaprezentować złożoność i nieoczywistość systemu reprezentacji interesów w UE. W pierwszej części książki omówione zostały najważniejsze teorie z zakresu socjologii i politologii, znajdujące zastosowanie w badaniach grup interesu na poziomie krajowym i ponadnarodowym.

Wraz z pogłębianiem procesów integracyjnych, tworzeniem nowych obszarów współpracy, zwiększaniem stopnia złożoności procesów decyzyjnych, wzrostem znaczenia i różnicowania roli grup interesu w UE coraz bardziej odczuwalna staje się potrzeba wyjaśniania meandrów i zawiłości tych zjawisk, a co za tym idzie – budowania nowych teorii, adekwatnych do zmieniającego się kontekstu. „Nowa, zmieniona Europa” potrzebuje nowych teorii, a zatem rozwijane są nowe perspektywy poznawcze zgłębiające problematykę rzecznictwa interesów. Jednak poszukiwanie nowych założeń ontologicznych nie oznacza całkowitego porzucenia dotychczas uznawanych koncepcji – wprost przeciwnie – np. neofunkcjonalistyczne założenia o kluczowej roli grup interesów ekonomicznych w tworzeniu i rozwoju polityk gospodarczych UE są nadal punktem wyjścia dla licznych analiz neoinstytucjonalnych. Okazuje się, że różne teorie nie tylko z zakresu szeroko rozumianych nauk społecznych, ale i podejścia stricte socjologiczne są bardzo pomocne w wyjaśnianiu tego zjawiska.

Badania na temat grup interesu w UE zakorzenione są w wielu tradycjach teoretycznych, powstały więc liczne podejścia i koncepcje zgłębiania meandrów działalności tych grup. Badania te ewoluowały, przechodząc od perspektyw teoretycznych wywodzących się z nauk o stosunkach międzynarodowych (w tym wielkich teorii integracji europejskiej) oraz politologicznych studiów porównawczych w stronę modeli analitycznych zakorzenionych w socjologii, takich jak neoinstytucjonalizm, teoria działań kolektywnych, teorie wymiany społecznej, analiza procesu kształtowania polityk publicznych, normatywne koncepcje demokracji deliberatywnej i mobilizacji społecznej czy działalności stowarzyszeniowej, a także naukach ekonomicznych, w tym teorii racjonalnego wyboru. Co więcej, wielu autorów postuluje odejście od podkreślania podziałów między podejściem socjologicznym a studiami politologicznymi, wskazując konieczność łączenia różnych punktów widzenia, które sprzyjają wnikliwszej, bardziej wielostronnej i wielowymiarowej analizie. Z jednej strony wielość i różnorodność podejść badawczych dają możliwość szerszego i dogłębnego studiowania działalności grup interesu i procesu kształtowania modelu zapośredniczania interesów na poziomie UE, z drugiej strony jednak mogą w pewnym stopniu blokować kumulację wiedzy i wypracowanie jednego spójnego paradygmatu badawczego.

Zamiarem autorki jest ukazanie bogactwa i różnorodności podejść teoretycznych, które mogą być wykorzystane do wyjaśnienia tego zjawiska. Podzielać należy krytykę Ulricha Becka i Edgara Grandego wskazujących na powszechnie występującą wśród socjologów przypadłość – „ślepotę socjologów na Europę”, która przejawia się w braku lub co najmniej niedostatku badań socjologicznych na temat UE. Owszem, jest sporo badań dotyczących problematyki europejskiej, ale niemal wszystkie są skoncentrowane na kategorii państwa członkowskiego lub też narodu definiowanego w odniesieniu do państwa. Autorzy ostro krytykują tę „fiksację” i „metodologiczny nacjonalizm”, postulując odejście od państwocentrycznego i narodowocentrycznego punktu widzenia na rzecz badania procesu powstawania społeczeństwa europejskiego i różnych zjawisk społecznych z tym związanych. Podążając śladem refleksji Becka, proponuję analizę procesu wyłaniania się modelu zapośredniczenia interesów grupowych na poziomie UE w perspektywie kilku teorii socjologicznych. Sprzeciwiam się bowiem przekonaniu, jakoby temat lobbingu i rozwoju grup interesu w UE miał być przedmiotem badań głównie nauk politycznych, ekonomicznych, prawnych czy nauk o stosunkach międzynarodowych. Okazuje się, że wiele teorii nie tylko z zakresu szeroko rozumianych nauk społecznych, ale i podejścia stricte socjologiczne są bardzo pomocne w wyjaśnianiu tego zjawiska. Począwszy od koncepcji neoinstytucjonalnych, poprzez teorię działań kolektywnych Mancura Olsona, koncepcje demokracji deliberatywnej (np. Jürgena Habermasa), teorie wymiany społecznej – wiele z nich ma swoje zastosowanie w analizie rzecznictwa interesów. Ich krótkie omówienia i przykładowe zastosowania empiryczne zamieszczone są w części pierwszej.

Istotne są także ustalenia metodologiczne przyjęte w prezentowanym opracowaniu. W książce podstawowymi kategoriami stosowanymi do opisu są: lobbing, grupy interesu, interesariusze (stakeholders), system reprezentacji oraz zapośredniczania interesów. Wszystkie te pojęcia są definiowane szeroko, często zastępowane synonimami, mają bowiem służyć pomocą w wyjaśnianiu wielu różnych zjawisk w złożonym kontekście.

Za grupę interesu uznaje się różnego rodzaju zorganizowane stowarzyszenia, lecz także inne podmioty o szczególnych, ściśle określonych celach. Stanowią one ważny element demokracji, gdyż są wyrazem zdolności i gotowości obywateli do samodzielnego organizowania się i wpływania na ustawodawstwo, instytucje rządowe i opinię publiczną. W prezentowanym opracowaniu przyjmuje się, że grupy interesu łączy nie tylko określona sprawa, ale też dążenie do wywarcia wpływu na ośrodki decyzyjne, mobilizacja opinii publicznej i uzyskanie jej poparcia dla swoich dążeń. Niekiedy zamiast terminu „grupa interesu” używane jest określenie „zorganizowane interesy”, aby podkreślić, że nie zawsze członkostwo jest wyraźnie sformalizowane. Kategoria grup interesu pozwala ująć procesy polityczne w sposób dynamiczny i wielowymiarowy, dostrzec „podpowierzchniowe” warstwy działań politycznych. Synonimem grupy interesu jest grupa nacisku, organizacja interesu, grupa wpływu, zorganizowane interesy, interesariusze (stakeholders).

W analizie uwaga skupiona jest przede wszystkim na interesach grupowych reprezentowanych przez różnego rodzaju organizacje, stowarzyszenia, koalicje, a więc struktury zrzeszeniowe. To ograniczenie się tylko do form stowarzyszeniowych i pominięcie indywidualnych podmiotów, np. agencji konsultingowych, zawodowych lobbystów, wynika z pierwotnie przyjętego zamierzenia badawczego, a mianowicie dociekania, jak wygląda proces mobilizacji społecznej, jakie problemy pojawiają się wraz z podejmowaniem działań kolektywnych, czy opisane przez Mancura Olsona trudności takich działań występują także w organizacjach funkcjonujących na poziomie UE.

Również kategoria lobbingu jest definiowana w szeroki sposób, a mianowicie jej zakres przedmiotowy obejmuje wszystkie działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy kształtowania polityki i podejmowania decyzji przez ośrodki decyzyjne, w tym wypadku instytucje UE. Wskutek przyjęcia tak szerokiej definicji działalności lobbingowej również jej zakres podmiotowy jest bardzo pojemny, a mianowicie obejmuje wszystkie te podmioty, które reprezentują interesy, nawet jeśli nie definiują siebie jako lobbystów, np. organizacje stricte społeczne. Ważny jest nie typ organizacji czy innego podmiotu, ale charakter aktywności, w jakie jest ona zaangażowana. W związku z tym do podmiotów prowadzących działalność lobbingową zaliczane są m.in. organizacje branżowe, organizacje pracodawców i przedsiębiorców, związki zawodowe, stowarzyszenia regionalne/terytorialne, organizacje pozarządowe, niezależne ośrodki badawcze, firmy konsultingowe, kancelarie prawne itp. Każdy podmiot jest uznawany za interesariusza lub grupę interesu, jeśli podejmuje aktywność lobbingową.

Lobbing jest dość często rozumiany równorzędnie z rzecznictwem interesów (advocacy), chociaż między nimi istnieją pewne różnice. Działalność lobbingowa zawsze ma na względzie interesy prywatne lub grupowe, a rzecznictwo jest aktywnością w większym stopniu przypisywaną podmiotom występującym w imieniu dobra ogólnego („publicznego dobrostanu”) bądź też stron słabszych, dyskryminowanych, takich które nie potrafią bronić swoich interesów, które nie znajdują się w nurcie dominującej polityki. Rzecznictwo interesów ma na celu doprowadzenie do poprawy sytuacji, do kompensacji niedostatków określonych grup, do wyrównania różnic w ich traktowaniu. Jednak niekiedy bardzo trudno jest wytyczyć granicę między rzecznictwem a lobbingiem, między grupą interesów ekonomicznych a stowarzyszeniem na rzecz interesów społecznych/publicznych. Można podać wiele przykładów, które budzą wątpliwości co do jednoznacznego określenia charakteru interesów i motywacji danej organizacji: czy występuje ona w imieniu „dobra wspólnego”, czy też chociażby częściowo reprezentuje indywidualne, partykularne interesy. Dlatego w tym opracowaniu przyjęte jest szerokie rozumienie działalności lobbingowej obejmujące także rzecznictwo interesów, chociaż w rozdziale poświęconym analizie ugrupowań społecznych i publicznych zwraca się uwagę na istniejące między nimi różnice.

Badania omawiane w książce skoncentrowane są przede wszystkim na analizie procesu instytucjonalizacji i konsolidacji systemu zapośredniczania interesów, a więc pomijane są kwestie dotyczące problemu niezgodnych z prawem działań lobbingowych, korupcji, nepotyzmu itp. Celem analizy nie jest dociekanie, w jakim stopniu niektóre podmioty nie przestrzegają norm prawnych lub wykorzystują niespójność lub niejasność obowiązującego prawa. Uwaga badawcza skupiona jest na śledzeniu zachowań grup interesu, ich strategii, relacji z instytucjami UE bez odniesień do patologii społecznych.

Książka stara się wypełnić niszę w badaniach prowadzonych w Polsce na temat europejskiego systemu zapośredniczania interesów, ponieważ dostępna literatura niemal w ogóle nie porusza problematyki lobbingu na szczeblu Unii lub robi to tylko w bardzo ograniczonym zakresie.Rozdział 1 Teorie integracji międzynarodowej wobec reprezentacji interesów grupowych – neofunkcjonalizm

Wielkie teorie integracji europejskiej

W zachodnioeuropejskiej myśli politologicznej można wyróżnić kilka tzw. wielkich teorii (grand theories) próbujących wyjaśnić złożoność procesu integracji europejskiej. Do początku lat dziewięćdziesiątych dominującym paradygmatem teoretycznym była opozycja neofunkcjonalizm verus intergowermentalizm (liberalne podejście międzyrządowe). Neofunkcjonaliści utrzymywali, że integracja polityczna i wzrost władzy na poziomie ponadnarodowym są długoterminową konsekwencją wcześniejszej współpracy gospodarczej, kooperacja w jednej dziedzinie wymusza bowiem zacieśnianie relacji w powiązanych z nią obszarach, a proces ten określany jest jako funkcjonalny spillover.

Głównymi aktorami w tych procesach są podmioty ponadnarodowe, w tym instytucje, elity i grupy interesu, promujące pogłębianie integracji. Podejście międzyrządowe (intergowermentalizm) znaczenie decydujące przypisuje państwom narodowym, szczególnie rządom, traktując integrację europejską jako efekt współpracy i współdecydowania tych państw. Najważniejsza spośród koncepcji międzyrządowych – liberalizm międzyrządowy – zakłada, że wzrost znaczenia i autonomia instytucji ponadnarodowych są wynikiem świadomej delegacji uprawnień państw członkowskich. Według głównego przedstawiciela tego nurtu Andrew Moravcsika, władze prowadzą grę na dwóch poziomach: na poziomie krajowym dążą do budowania poparcia i zaplecza politycznego dla swoich rządów, a na poziomie międzynarodowym prowadzą działania polityczne umacniające ich pozycję wewnętrzną. Obydwie te teorie odegrały poważną rolę w badaniach nad mechanizmami integracji europejskiej, w tym nad znaczeniem grup interesu, szczególnie w latach pięćdziesiątych–siedemdziesiątych XX w. Ze względu jednak na swoje istotne ograniczenia zostały zaniechane przez badaczy poszukujących nowych paradygmatów.

Funkcjonalizm i neofunkcjonalizm

Spośród wielkich teorii integracji europejskiej głównie funkcjonalizm oraz wywodzący się z niego neofunkcjonalizm uznają kluczową rolę grup interesu w kształtowaniu zjednoczonej Europy. Istotnym elementem funkcjonalistycznego podejścia do stosunków międzynarodowych było skoncentrowanie się na sposobach praktycznego rozstrzygania pojawiających się problemów przy wykorzystaniu mechanizmów i narzędzi integracji ponadnarodowej. Główny twórca i propagator perspektywy funkcjonalistycznej – brytyjski historyk i socjolog David Mitrany – przyznał, że istniejące dotychczas wielkie teorie tworzenia ładu politycznego i społecznego zawiodły, dlatego alternatywą może być podejście funkcjonalistyczne, które zamiast doszukiwać się idealnego, stałego porządku kryjącego się pod powierzchnią wydarzeń uwzględnia faktyczną zmienność rzeczywistości, dzięki czemu dostarczyć może efektywniejszych rozwiązań. To właśnie dana potrzeba lub zadanie określają, jak i przy czyjej pomocy będą najskuteczniej rozwiązane. Funkcja determinuje najwłaściwszy do jej zrealizowania instrument wykonawczy, określając zarazem na każdym etapie potrzebę jego usprawnienia, i zgodnie z tą tezą powinny kształtować się wszystkie relacje między państwami. Konsekwencją takich założeń – twierdził Mitrany – jest to, iż funkcjonalizm może sprostać wszelkim zmianom, daje bowiem rozwiązania odpowiadające konkretnym potrzebom, a nie odwołuje się do systemów teoretycznych czy wyidealizowanych wizji społecznych.

W doktrynie funkcjonalizmu zakładany jest swoisty mechanizm gospodarczo-technicznej determinacji, tzw. spillover effect. Przewidywano, że zapoczątkowanie współpracy w jednej dziedzinie (Mitrany wskazywał przede wszystkim na sektor gospodarki), inicjuje i rozwija kooperację w kolejnych obszarach. Transfer funkcji państw w dziedzinach objętych integracją jest konsekwencją obiektywnej konieczności, a więc procesy integracyjne są tu uruchamiane – odwrotnie niż u federalistów postulujących najpierw wprowadzenie instytucji ponadnarodowych, ram prawnopolitycznych – jako impulsu do zjednoczenia. Według funkcjonalistów to potrzeba, funkcja, jest bodźcem do powołania do życia stosownej organizacji czy instytucji, która stawia sobie za cel rozwiązanie danego problemu. Postępowanie zgodne z takimi założeniami umożliwi powstanie elastycznej struktury organizacyjnej, mogącej zawsze przystosować się do nowych okoliczności. Ostatecznie narodzi się złożona sieć powiązań i instytucji międzynarodowych, które sprawowałyby wszystkie funkcje pełnione dotąd przez rządy narodowe – integracja niepolityczna przekształci się w polityczną. Założenia dotyczące analizy procesów integracji europejskiej przyjęte przez funkcjonalistów są istotne w rozważaniach na temat grup interesu, ponieważ określają uwarunkowania roli, jaką odrywają grupy interesu w jednoczącej się Europie.

Neofunkcjonalistyczna wizja społeczeństwa jako gry sprzecznych interesów

Neofunkcjonalizm jest koncepcją, która modyfikuje i rozwija dorobek funkcjonalistów, różni się jednak od nich ogólną wizją społeczeństwa i wywiedzionymi z tego założenia tezami na temat mechanizmów jego funkcjonowania. Neofunkcjonaliści przyjmują, że nie istnieją wspólne, uniwersalne wartości, a w związku z tym możliwość osiągnięcia społecznego konsensusu jest minimalna. Społeczeństwo ma charakter heterogeniczny, pluralistyczny, ścieranie się grup interesów jest zaś sposobem rozwiązywania konfliktów. W tym kontekście integracja międzynarodowa rozumiana jest jako właściwe i efektywne wykorzystanie sprzecznych elementów istniejących w społeczeństwie. Neofunkcjonaliści podkreślają znaczenie interesu i konfliktu jako motorów działania w sferze polityki i gospodarki. Państwo jest przez nich traktowane jako struktura złożona i wielowymiarowa, w której najważniejszą rolę odgrywają nie tylko instytucje władzy, w tym głównie rząd, lecz także elity polityczne i grupy nacisku. Wszystkie te elementy artykułują swoje interesy i realizują je w działalności politycznej. Neofunkcjonalistyczne założenia o swobodnej grze interesów w społeczeństwie dotyczą też procesu integracji europejskiej, a mianowicie siłą napędową rozwoju współpracy międzynarodowej jest właśnie ścieranie się interesów.

Z tego powodu neofunkcjonaliści podkreślają znaczenie polityki, w szczególności zaś doceniają jej rolę w procesach integracyjnych. Wagę polityki zaznacza się również z innego powodu. Łączy się to z neofunkcjonalnym założeniem, iż celem ostatecznym międzynarodowej integracji gospodarczej, rozumianej głównie jako integracja wymiany (handlowa) i integracja czynników produkcji (kapitału i pracy), jest wprowadzenie wspólnego rynku. W związku z tym należy znosić bariery administracyjne, techniczne oraz fiskalne. Jednak proces tego typu nie zajdzie spontanicznie. Niezbędna jest jego koordynacja przy pomocy podmiotów politycznych. Pełna integracja gospodarcza nie będzie więc możliwa bez wymiaru politycznego, który obejmuje zarówno funkcje interwencyjne i regulujące, sprawowane przez władze publiczne, jak i niezbędne ujednolicanie polityk rządowych oraz tworzenie wspólnych instytucji.

W miarę jak nowo utworzone instytucje europejskie przejmują na siebie coraz więcej spraw i obowiązków, następuje stopniowy transfer suwerenności z poziomu władz narodowych na poziom powołanych organizacji ponadnarodowych. Z tym postępuje również transfer lojalności elit, partii politycznych i grup nacisku do nowego centrum podejmowania decyzji, co prowadzi do umocnienia integracji. Zjawisko tak silnego połączenia sfery gospodarczej z polityczną tłumaczyli neofunkcjonaliści za pomocą efektu spillover, który przejawia się w coraz większej współzależności gospodarek. Aby uniknąć zakłóceń rynkowych, należy ujednolicić polityki publiczne, a to pociąga za sobą integrację w kolejnych sferach politycznych. Generowane są kolejne zadania dla nowo powstałych instytucji – w miarę budowy struktur integracyjnych tworzy się popyt na coraz to nowe funkcje, które miałyby zaspokajać te struktury, jak również dalekosiężne plany (np. budowa wspólnego rynku). Wymaga to szeregu pomniejszych, wstępnych dostosowań, jak np. koordynacji wspólnej polityki transportowej.

Założenie o kluczowej roli grup interesu w procesie integracji europejskiej

Podstawowe tezy neofunkcjonalizmu opierają się na założeniu, że proces integracji jest rezultatem nie tyle potrzeb funkcjonalnych, ile przede wszystkim interakcji sił politycznych: grup nacisku, partii politycznych, rządów państw członkowskich, instytucji międzynarodowych. Podmioty te, dążąc do realizacji własnych partykularnych interesów, często tworzą różne formy porozumienia i współpracy, a w określonych warunkach rywalizujące ze sobą strony przekazują swoje kompetencje tym samym organizacjom, zwiększając przez to istotność oraz zakres wspólnie podejmowanych decyzji. Jednak ich rola nie ogranicza się li tylko do wywierania nacisku na główne organy decyzyjne dla forsowania własnych interesów. W znacznej mierze wpływają one na przebieg i dynamikę procesu integracji europejskiej, w wielu wypadkach bowiem ich oczekiwania i żądania przyczyniają się do coraz ściślejszej współpracy politycznej i gospodarczej. Z czasem, według Ernsta B. Haasa, rośnie znaczenie proceduralnego consensu, czyli szukania porozumienia w celu realizacji własnych interesów. Te interesy nie muszą być z założenia zgodne, ale niezbędne są ramy instytucjonalne do szukania wspólnej platformy działania elit i grup interesu.

Haas przypisywał grupom interesu rolę niemal decydującą, większą niż partiom politycznym, a jego podejście do interesariuszy miało charakter normatywny, dostrzegał bowiem przede wszystkim pozytywne skutki ich działalności. Oczywiście grupy nacisku mogą wywierać presję na organy decyzyjne w różnych dziedzinach: polityce społecznej, edukacji czy sprawach obronności, jednak to w sektorach gospodarczych stanowią siłę napędową procesów integracyjnych i przyspieszonego rozwoju technologicznego. To właśnie w sektorze gospodarczym skoncentrowana jest ich aktywność. W sytuacjach, gdy pojawiają się rozbieżności w poglądach na temat tempa integracji gospodarczej, grupy interesu mogą nawet przezwyciężyć sprzeciw państw członkowskich. Według Haasa tworzenie wspólnoty w fazie wyjściowej nie wymaga masowego poparcia społecznego, nie jest też wymagana legitymizacja tego procesu, natomiast w dużym stopniu jest to zależne od wsparcia elit politycznych i ekonomicznych, w tym grup interesów gospodarczych.

Rozwój elit i grup interesu ściśle wiąże się z procesem integracji – im jest on głębszy, tym więcej instytucji i tym silniejsze grupy nacisku i elity. Grupy interesu, w tym głównie organizacje biznesu i związki zawodowe, były jednak w opinii Haasa tymi, które przyczyniły się do przyspieszenia współpracy i integracji gospodarczej w Europie.

Organizacje i grupy nacisku mają w stosunku do procesu integracji odmienne oczekiwania, które często mogą być przyczyną nieporozumień, ale zdaniem Haasa dla logiki procesu integracyjnego ważniejsza jest zbieżność interesów niż ich zgodność. To może wyjaśniać, dlaczego Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) była akceptowana przez wszystkich – ponieważ oferowała mnogość odmiennych korzyści dla różnych podmiotów. Badanie aktywności różnego typu interesariuszy, według neofunkcjonalistów, może w istotny sposób wspomóc zrozumienie zawiłości procesu integracji europejskiej, szczególnie w jego początkowych etapach. Stoją za tym trzy argumenty. Po pierwsze, grupy interesu tworzą ważne kanały komunikacyjne między głównymi instytucjami Wspólnot a społeczeństwem w Europie, są swego rodzaju remedium na istniejący „deficyt demokracji”. Po drugie – odgrywają kluczową rolę w procesie legitymizowania decyzji podejmowanych przez instytucje UE, po trzecie – przyczyniają się do przeniesienia części kompetencji państw narodowych na poziom ponadnarodowy, szczególnie w zakresie spraw gospodarczych.

Neofunkcjonalistyczne podejście do roli grup interesu w procesie integracji europejskiej było dominujące w latach pięćdziesiątych–sześćdziesiątych, z czasem jednak okazało się niewystarczające w próbach wyjaśniania zmian zachodzących w latach następnych. Również koncepcja liberalizmu międzyrządowego, wskazująca na dominację państw narodowych i znacznie mniejsze znaczenie organizacji interesów w kształtowaniu jednoczącej się Europy, była coraz częściej krytykowana jako mało użyteczna. Badacze zwrócili się zatem w stronę innych teorii, czerpiąc inspirację z różnych dziedzin nauk społecznych.Rozdział 3 Teoria racjonalnego wyboru i działań kolektywnych w badaniach grup interesu

Nurt utylitarystyczny w podejściu neoinstytucjonalnym w znacznym stopniu opiera się na teorii racjonalnego wyboru, według której aktorzy społeczni działają racjonalnie, mają określoną hierarchię preferencji i podejmują działania prowadzące do optymalnych wyników: maksymalizacji korzyści lub minimalizacji kosztów. Racjonalny aktor wybiera spośród możliwych sposobów postępowania taki, który w jego ocenie w sposób najlepszy i najmniejszym nakładem kosztów doprowadzi do wyznaczonego celu, albo stawia sobie cele możliwe do osiągnięcia za pomocą środków, jakimi dysponuje.

Fundamentalną analizę działań kolektywnych przedstawił Mancur Olson w pracy The Logic of Collective Action. Zaproponowany przez Olsona model działania kolektywnego zasadza się na przekonaniu, że dążenie jednostek do realizacji swoich celów nie musi się przekładać w prosty sposób na działanie grup i ich interesów. Racjonalna jednostka tylko wtedy podejmuje współpracę, gdy potencjalne korzyści płynące z pozyskania określonych zasobów (dóbr) przewyższają koszty ich dostarczenia. Okazuje się zatem, że efektywność grupy jest wypadkową racjonalnych zachowań poszczególnych członków tejże grupy, skoncentrowanych głównie na kalkulacji kosztów i zysków podejmowanych działań.

Olson zakwestionował tezę, że podobieństwo interesów niemal automatycznie prowadzi do działań kolektywnych i stowarzyszania się. Adaptując zaczerpnięte z ekonomii zasady behawioryzmu, zastosował koncepcję racjonalnych działań do wyjaśnienia przynależności do różnych typów ugrupowań. Istotną rolę odgrywa tu kalkulacja kosztów i korzyści włączania się do działań kolektywnych, jeśli bowiem w ocenie jednostki koszty są nadmierne, wówczas nie podejmuje ona tego typu aktywności. Jeśli korzyści wynikające z członkostwa mogą być osiągnięte bez konieczności przystępowania do organizacji, wówczas logiczne wydaje się pozostawanie tzw. wolnym strzelcem. Z tego powodu, w opinii Olsona, stowarzyszenia rozwijają specjalny system zachęt i korzyści dla swoich członków, które nie mogą być osiągnięte poza organizacją.

Działania kolektywne na poziomie Unii Europejskiej

Teoria Mancura Olsona jest wykorzystywana do badania działań kolektywnych na poziomie UE, ponieważ systematycznie wzrastająca liczba stowarzyszeń, koalicji, różnych sojuszy, platform i sieci współpracy domaga się głębszej refleksji na temat motywów i uwarunkowań działania zbiorowego. Założenia Olsona na temat zróżnicowanych motywów i zachęt podejmowania współpracy stały się podstawą badań nad systemem, który warunkuje powstawanie i rozwój różnych europejskich stowarzyszeń i innych forów współpracy, a także analizy problemów organizacyjnych, z jakimi te fora się borykają. W dużym stopniu koncepcja Olsona została wykorzystana do analizy determinant przystępowania do europejskich federacji, które od początku istnienia UE są najczęściej występującą strukturą organizacyjną działań kolektywnych reprezentacji interesów na poziomie ponadnarodowym. Podejmowane są próby wyjaśnienia motywów i uwarunkowań decyzji o przystąpieniu do różnych form kooperacji. Duże zainteresowanie badaczy wzbudza gwałtowny wzrost liczby forów pozwalających na bezpośredni udział podmiotów (głównie firm i korporacji), które są już członkami innych ugrupowań, np. organizacji horyzontalnych, stowarzyszeń sektorowych czy tematycznych. Takie fora współpracy rzadko stosują jakieś szczególne materialne zachęty do bycia członkiem, definiowane przez Olsona jako podstawa logiki działań kolektywnych, lub w ogóle tego nie robią. Powstają zatem pytania: Co stymuluje podmioty do tego typu współdziałania? Dlaczego pomimo przynależności do europejskiej federacji i krajowych stowarzyszeń sektorowych niektórzy interesariusze przystępują także do innych forów i sojuszy? Jak przebiega proces kalkulacji potencjalnych kosztów i korzyści, jak są one definiowane? Czy i w jakiej skali występuje opisane przez Olsona zachowanie wolnego strzelca? Czy postępowanie i decyzje poszczególnych grup interesu wynikają z przesłanek, które można określić jako wspólny cel grupy, czy też raczej są efektem kalkulacji o charakterze ekonomicznym, prowadzonych przez potencjalnych liderów grupy?

W poszukiwaniu odpowiedzi na te i podobne pytania prowadzono ciekawe, chociaż nieliczne, badania empiryczne nad zachowaniami europejskich organizacji i ich członków.

Struktury motywacji w działaniach kolektywnych europejskich interesariuszy

Zakorzenione w paradygmacie działań kolektywnych studium Justina Greenwooda i Marka Aspinwalla na temat działalności europejskich organizacji przedstawia dość ciekawe, czy wręcz zaskakujące wnioski przeczące twierdzeniom Mancura Olsona. Okazuje się bowiem, że zachowanie europejskich federacji interesów ekonomicznych i ich członków nie opiera się na opisanej przez Olsona logice działania kolektywnego, lecz zasadza się na innych mechanizmach. Aspinwall i Greenwood, opierając się na klasycznej analizie logiki działania kolektywnego, wyodrębnili różne rodzaje motywacji skłaniających podmioty do przyłączania się do stowarzyszeń: selektywne i kolektywne oraz materialne i społeczne. Wyniki ich badań sugerują, że przy podejmowaniu decyzji o przystępowaniu do europejskich organizacji decydujące znaczenie ma możliwość wspólnego reprezentowania interesów na forum Unii oraz dostęp do informacji na temat europejskich polityk publicznych. Odmiennie niż to twierdził Olson, określone materialne zachęty oferowane przez stowarzyszenia UE odgrywają znacznie mniejszą rolę. Późniejsze badania empiryczne Rainera Eisinga i Beate Kohler-Koch potwierdzają, że ani rodzaj, ani liczba selektywnych materialnych motywacji nie wpływają na liczebność członków w organizacjach europejskich.

Decyzja o przyłączeniu się do stowarzyszeń UE nie jest podejmowana na podstawie kalkulacji kosztów i korzyści wynikających z członkostwa w konkretnej organizacji, ale opiera się na analizie ogólnej sytuacji, co prowadzi podmioty do wniosku, że wspólna reprezentacja interesów vis-à-vis instytucji UE jest absolutną koniecznością. W istocie koszt przystąpienia do europejskiej federacji wydaje się nieporównywalnie niski w stosunku do potencjalnych strat wynikających z nieczłonkostwa w takiej organizacji. Badani interesariusze oceniają ewentualne koszty utraconych korzyści w przypadku braku członkostwa jako ogromne, włączając w to nawet unicestwienie danej organizacji. Dlatego kwestionowanie członkostwa jest bardzo rzadkie, a całkowite odejście od eurofederacji w ogóle nie jest brane pod uwagę. Jeśli już dojdzie do sytuacji, w której dany członek ocenia swoje koszty przynależności jako nieadekwatne, wówczas podejmowane są różne działania zmierzające do ich obniżenia lub zwiększenia korzyści. Na przykład w badaniach Marii Green Cowles organizacje członkowskie usiłowały wzmocnić swoją pozycję w organie decyzyjnym danej federacji, a w badaniach Davida Coena członkowie europejskich federacji biznesu dążyli do obniżenia kosztów organizacyjnych i poprawy koordynacji reprezentacji interesów. Alternatywnym rozwiązaniem jest wchodzenie w koalicje poza strukturami federacji, ale bez rezygnowania z członkostwa w niej, co jak się okazuje, jest coraz częstszym zachowaniem.

Poza strukturami motywacji za istotne w podejmowaniu działań kolektywnych uznawane są także niektóre uwarunkowania kontekstowe. Zakłada się, że przynależność i zakorzenianie działaczy w krajowych i międzynarodowych stowarzyszeniach wpływają na decyzje o współpracy na poziomie UE. Rozważania Ernsta Haasa oraz badania Wolfganga Lechera i Hansa W. Platzera na temat UNICE (obecnie BusinessEurope) wskazują na istotne znaczenie doświadczenia w transnarodowych i międzynarodowych stowarzyszeniach, które mogą redukować koszty transakcji i ułatwić zorganizowane kolektywne działanie w UE. Ponadto Grant Jordan stawia tezę, że decyzja o tym, czy podejmować działanie kolektywne w celu reprezentowania interesów zapada na poziomie krajowym, natomiast tworzenie eurogrup jest decyzją drugorzędną stanowiącą o tym, jak działać wspólnie na poziomie UE. Jego wnioski potwierdzają także analizy prowadzone przez Green Cowles na temat formowania się stowarzyszeń przemysłowych.

Interesujące jest odkrycie, że istnieją różnice w poziomie zaangażowania w działania kolektywne między poszczególnymi sektorami i branżami. Okazuje się, że sektory wysoce sfragmentaryzowane i zdominowane przez dużą liczbę małych i średnich przedsiębiorstw, gdzie wyraźnie brakuje rywalizacji i linii podziałów, mają niski poziom działań kolektywnych (słabe i mało liczne organizacje). I odwrotnie – sektory dobrze zdefiniowane i skoncentrowane, w których istnieje wyraźna rywalizacja między organizacjami i interesami, wobec których KE prowadzi aktywne programy, mają bardzo dobrze zorganizowane reprezentacje na poziomie UE. Można zatem przypuszczać, że wśród zachęt i motywów wspólnej aktywności są i takie, które występują w sytuacji zwiększonej rywalizacji.

Grant Jordan i Andrew McLaughlin, dostosowując koncepcje racjonalnych działań do kontekstu UE, przekonywali, że bardziej użyteczne jest podejście zakładające, iż aktorzy zachowują się z „ograniczoną racjonalnością” w niepewnym i nieprzewidzianym środowisku. Tak więc „logika działań kolektywnych” nie jest wyłącznie podyktowana przez dążenie do osiągnięcia tradycyjnych materialnych korzyści. Za specyficzne korzyści z członkostwa mogą być tutaj uznane czynniki, które redukują niepewność w środowisku biznesu i które zwiększają zdolność indywidualnej firmy do wpływu na rozwój wydarzeń w szybko zmieniającym się środowisku.

Do tej pory nie znalazła zastosowania w badaniach grup interesu na poziomie UE wyodrębniona przez Olsona typologia grup. Zdefiniował w niej trzy ich rodzaje: grupy uprzywilejowane (privileged groups) – kierowane przez liderów, dla których indywidualne zyski z dobra kolektywnego przewyższają znacznie koszty osiągnięcia takiego dobra (często dochodzi tutaj do monopolizacji reprezentacji interesów, a mniejsi uczestnicy osiągają „niejako przy okazji” zadowalające korzyści bez angażowania się w koszty); grupy pośrednie (intermediate groups) – w których członkowie mają silne motywacje do działania na rzecz osiągnięcia dobra kolektywnego, a niewielka ogólna liczba członków oraz dobry przepływ informacji w grupie sprzyjają obniżeniu kosztów kontrolowania zachowania wolnego strzelca; duże „ukryte” grupy (latent groups) – ze względu na wysokie koszty i niewielkie indywidualne korzyści wynikające z licznego członkostwa taka grupa nie wykazuje dostatecznej motywacji do działania kolektywnego. Jednak w określonych warunkach „selektywne pobudki” mogą zmobilizować takie grupy do aktywności, a wówczas ich siła oddziaływania może być bardzo duża. Do tego rodzaju ugrupowań Olson zalicza głównie duże organizacje pozarządowe oraz tzw. interesy rozproszone, np. konsumentów, podatników, a także związki zawodowe i organizacje rolników. Wydaje się, że zastosowanie tejże kategoryzacji do badania działalności i form organizacyjnych europejskich interesariuszy byłoby użyteczne i pozwoliłoby na wnikliwsze przyjrzenie się, jak przebiega proces decyzyjny wewnątrz takich ugrupowań.