Model ustroju samorządu gminnego w wybranych krajach europejskich. Prawo samorządu terytorialnego w toku przemian - ebook

Introduction

Ka­ta­rzy­na Płon­ka-Bie­le­nin

The ob­ject of ana­ly­sis of the fol­lo­wing stu­dy is an at­tempt to pre­sent the struc­tu­re of lo­cal self-go­vern­ment’s func­tio­ning, par­ti­cu­lar­ly ta­king into con­si­de­ra­tion the le­vel of mu­ni­ci­pa­li­ty in cho­sen co­un­tries of Eu­ro­pe­an Union. Si­mul­ta­ne­ously, the stu­dy shows re­forms of pu­blic ad­mi­ni­stra­tion which in­flu­en­ce the func­tio­ning of lo­cal self-go­vern­ment. The main re­se­arch con­cerns struc­tu­res of com­mu­ni­ty self-go­vern­ment in Fran­ce, Spa­in, Ger­ma­ny and Po­land.

No­wa­days, lo­cal self-go­vern­ment is con­si­de­red to be one of the con­sti­tu­tio­nal ele­ments of de­mo­cra­tic sta­te un­der the rule of law. The way to stan­dar­di­ze views in the ran­ge of le­gal cha­rac­ter of lo­cal self-go­vern­ment of Eu­ro­pe­an co­un­tries was ma­in­ly gi­ven by two ba­sic in­ter­na­tio­nal acts, ma­in­ly: Worl­dwi­de Dec­la­ra­tion on Lo­cal Self-Go­vern­ment and Eu­ro­pe­an Char­ter of Lo­cal Self-Go­vern­ment.

The first one was enac­ted be­twe­en 22^(nd) and 26^(th) of Sep­tem­ber, 1985 in Rio de Je­ne­iro at the 27^(th) World Con­gress of In­ter­na­tio­nal Union of Lo­cal Au­tho­ri­ties. In pur­su­an­ce of ar­tic­le 2 sec­tion 1, it pro­vi­des that “lo­cal self-go­vern­ment de­no­tes the ri­ght and the duty of lo­cal au­tho­ri­ties to re­gu­la­te and ma­na­ge pu­blic af­fa­irs un­der the­ir own re­spon­si­bi­li­ty and in the in­te­re­sts of the lo­cal po­pu­la­tion the law and ob­li­ga­tion”. It also shows that the rule of lo­cal self-go­vern­ment and ba­sic po­wers of lo­cal au­tho­ri­ties sho­uld be pro­vi­ded for in the con­sti­tu­tion or de­ter­mi­ned by the way of an act.

The se­cond re­gu­la­tion was ad­op­ted by the Co­un­cil of Eu­ro­pe on Octo­ber 15^(th), 1985. Eu­ro­pe­an Char­ter of Lo­cal Self-Go­vern­ment (ECLSG) con­si­sts of thir­ty ru­les to which le­gi­sla­tion of co­un­tries – mem­bers of Co­un­cil of Eu­ro­pe sho­uld cor­re­spond. It was un­der­li­ned in the pre­am­ble to the Char­ter that lo­cal com­mu­ni­ties con­sti­tu­te one of the es­sen­tial ba­ses of de­mo­cra­tic sys­tem and that ci­ti­zens’ ri­ght to com­mon par­ti­ci­pa­tion in ma­na­ging of pu­blic mat­ters con­sti­tu­tes one of de­mo­cra­tic prin­ci­ples, com­mon to all co­un­tries--mem­bers of the Co­un­cil of Eu­ro­pe. Mo­re­over, it was em­pha­si­zed in the pre­am­ble that pro­tec­tion and re­gu­la­tion of lo­cal self-go­vern­ment in par­ti­cu­lar co­un­tries will si­gni­fi­can­tly help to bu­ild Eu­ro­pe ba­sed on the ru­les of de­mo­cra­cy and de­cen­tra­li­za­tion of po­wer, which is po­ssi­ble at the as­sump­tion that lo­cal com­mu­ni­ties will be equ­ip­ped with de­ci­si­ve or­gans con­sti­tu­ted in a de­mo­cra­tic way, using wide au­to­no­my with re­fe­ren­ce to po­wers, ways of the­ir per­for­man­ce and me­ans in­di­spen­sa­ble for ac­com­pli­shing the ta­sks.

The prin­ci­ple of lo­cal self-go­vern­ment, pur­su­ant to ar­tic­le 2 of ECLSG, must be re­co­gni­zed in in­ter­nal law. Lo­cal self-go­vern­ment de lege lata de­no­tes the ri­ght and abi­li­ty of lo­cal com­mu­ni­ties to ad­mi­ni­ster and ma­na­ge ba­sic pu­blic mat­ters in sole re­spon­si­bi­li­ty and in the in­te­rest of its in­ha­bi­tants (ar­tic­le 3 sec­tion 1 of ECLSG). The law men­tio­ned abo­ve is per­for­med by Eu­ro­pe­an co­un­tries by co­un­cils and as­sem­blies, mem­bers of which sho­uld be cho­sen in: free, se­cret, equ­al, di­rect and ge­ne­ral elec­tions. Co­un­cils may ad­mi­ni­ster the exe­cu­ti­ve bran­ches sub­or­di­na­ted to the­se co­un­cils. Ho­we­ver, the con­tents of ar­tic­le 3 sec­tion 2 does not exc­lu­de a po­ssi­bi­li­ty of ap­pe­aling to as­sem­blies of ci­ti­zens, re­fe­ren­dum and other form of di­rect par­ti­ci­pa­tion of ci­ti­zens if the act, that is in­ter­nal law, al­lows such po­ssi­bi­li­ty.

Ba­sic po­wers of lo­cal com­mu­ni­ties sho­uld be de­ter­mi­ned pur­su­ant to ar­tic­le 4 sec­tion 1 of ECLSG in the Con­sti­tu­tion and in in­ter­nal acts of Eu­ro­pe­an co­un­tries. The­se com­mu­ni­ties have full fre­edom of ac­tion wi­thin the ran­ge pro­vi­ded for by the law (ar­tic­le 4 sec­tion 2 of ECLSG). Ba­si­cal­ly, po­wers ve­sted to them sho­uld be exc­lu­si­ve and com­ple­te. They mi­ght be qu­estio­ned or li­mi­ted by other, cen­tral or re­gio­nal, pu­blic au­tho­ri­ty, only wi­thin the ran­ge pro­vi­ded for by the law (ar­tic­le 4 sec­tion 4 of ECLSG).

Eve­ry chan­ge of bor­ders of lo­cal com­mu­ni­ty re­qu­ires pre­vio­us con­sul­ta­tions with the in­te­re­sted com­mu­ni­ty, po­ssi­bly via re­fe­ren­dum, if the act al­lows this (ar­tic­le 5 sec­tion 1 of ECLSG). If it is not pro­vi­ded other­wi­se in more ge­ne­ral pro­vi­sions of the act, lo­cal com­mu­ni­ties sho­uld in­di­vi­du­al­ly de­ter­mi­ne the­ir in­ter­nal ad­mi­ni­stra­ti­ve struc­tu­re, es­ta­bli­shing units ad­ju­sted to spe­ci­fic ne­eds and ena­bling ef­fec­ti­ve ac­ti­vi­ty (ar­tic­le 6 sec­tion 1 of ECLSG). The sta­tus of self-go­vern­ment em­ploy­ees sho­uld ena­ble to em­ploy hi­gh­ly qu­ali­fied em­ploy­ees ba­sed on the cri­te­rion of abi­li­ties and qu­ali­fi­ca­tions (ar­tic­le 6 sec­tion 2 of ECLSG). Pur­su­ant to the ar­tic­le 7 sec­tion 1 of the Char­ter the sta­tus of re­pre­sen­ta­ti­ves cho­sen to lo­cal au­tho­ri­ties sho­uld al­low them to fre­ely exer­ci­se the­ir man­da­te. Ad­mi­ni­stra­ti­ve con­trol of lo­cal com­mu­ni­ties can only be per­for­med in the way and be ba­sed on the prin­ci­ples de­ter­mi­ned in the con­sti­tu­tion and the acts. Any con­trol of ad­mi­ni­stra­tion sho­uld only aim at ob­se­rving the law and prin­ci­ples of con­sti­tu­tion. Admi­ni­stra­ti­ve con­trol may in­c­lu­de the con­trol of in­tent exe­cu­ted by the au­tho­ri­ty of a hi­gher rank, with re­fe­ren­ce to the ta­sks, per­for­man­ce of which has been de­le­ga­ted to lo­cal com­mu­ni­ties (ar­tic­le 8 sec­tion 1 and 2 of ECLSG).

Lo­cal com­mu­ni­ties have the ri­ght, wi­thin the na­tio­nal eco­no­mic po­li­cy, to po­ssess the­ir own suf­fi­cient fi­nan­cial re­so­ur­ces which they can fre­ely use wi­thin the fra­mes of exer­ci­sing the­ir po­wers. Whi­le the amo­unt of fi­nan­cial re­so­ur­ces of lo­cal com­mu­ni­ties sho­uld be ad­ju­sted to the ran­ge of po­wers gran­ted by con­sti­tu­tion and by law (ar­tic­le 9 sec­tion 1 and 2 of ECLSG). Pro­vi­sions of the Char­ter show that at le­ast part of fi­nan­cial re­so­ur­ces of lo­cal com­mu­ni­ties sho­uld come from lo­cal fees and ta­xes, the amo­unt of which can be de­ter­mi­ned by com­mu­ni­ties wi­thin the ran­ge pro­vi­ded for by the law (ar­tic­le 9 sec­tion 3 of ECLSG). Fi­nan­cial sys­tems, on which re­so­ur­ces be­ing at the di­spo­sal of lo­cal com­mu­ni­ty are ba­sed, sho­uld be suf­fi­cien­tly va­ried and fle­xi­ble so that they co­uld po­ssi­bly cor­re­spond to the real chan­ges which un­der­go at the le­vel of co­sts con­nec­ted with exer­ci­sing of po­wers (ar­tic­le 9 sec­tion 4 of ECLSG). Mo­re­over, lo­cal com­mu­ni­ties sho­uld be con­sul­ted, in a su­ita­ble mode, as for the forms of gran­ting them re­so­ur­ces co­ming from re­di­stri­bu­tion of in­co­me (ar­tic­le 9 sec­tion 6 of ECLSG).

Lo­cal com­mu­ni­ties exer­ci­sing the­ir po­wers have the ri­ght to co­ope­ra­te with other lo­cal com­mu­ni­ties, as well as as­so­cia­te with them wi­thin the ran­ge pro­vi­ded for by the law, in or­der to per­form the ta­sks which are the sub­ject of the­ir com­mon in­te­rest (ar­tic­le 10 sec­tion 1 of ECLSG).

Pur­su­ant to ar­tic­le 11 of ECLSG, men­tio­ned com­mu­ni­ties have the ri­ght to ap­pe­al at co­urt in or­der to as­su­re free exer­ci­sing of po­wers and re­spec­ting of the ru­les of lo­cal self-go­vern­ment which are pro­vi­ded for in the con­sti­tu­tion or in­ter­nal law.

The ru­les of func­tio­ning of lo­cal self-go­vern­ment pre­sen­ted abo­ve had an es­sen­tial in­flu­en­ce on in­ter­nal le­gi­sla­tion of Eu­ro­pe­an co­un­tries, espe­cial­ly that of Fran­ce, Spa­in, Ger­ma­ny and Po­land.

This mo­no­graph con­si­sts of in­tro­duc­tion, four chap­ters and conc­lu­sion. In the first chap­ter re­forms of self-go­vern­ment ad­mi­ni­stra­tion in Fran­ce have been di­scus­sed. The sub­ject of this chap­ter are the pro­blems con­cer­ning le­gal ba­ses of lo­cal self-go­vern­ment’s func­tio­ning and cha­rac­te­ri­stics of French mu­ni­ci­pa­li­ty’s au­tho­ri­ties, ci­ti­zens’ par­ti­ci­pa­tion in self-go­vern­ment de­ci­sion pro­ces­ses and func­tio­ning of di­stricts’ co­un­cils. By the exam­ple of the city of Bor­de­aux con­tri­bu­tion of ci­ti­zens in de­ci­sion pro­ces­ses has been clo­ser ana­ly­zed. The re­la­tion­ship be­twe­en co­un­try and mu­ni­ci­pa­li­ty has been shown and expla­ined. What is more, new forms of co­ope­ra­tion be­twe­en mu­ni­ci­pa­li­ties in the French mo­del have been di­scus­sed (la loi n^(o) 2010-1563 du 16 décem­bre 2010 de réfor­me des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les) as well as French expe­rien­ces at the lo­cal le­vel wi­thin the ran­ge of ad­mi­ni­stra­tion ef­fec­ti­ve­ness. The se­cond chap­ter con­cerns the pro­blems of lo­cal self-go­vern­ment’s struc­tu­re in the King­dom of Spa­in. This part of the mo­no­graph con­ta­ins hi­sto­ri­cal outli­ne of cre­ation of lo­cal self-go­vern­ment in Spa­in and the pro­blems of co­exi­sten­ce of au­to­no­mo­us en­ti­ties of Spa­nish ad­mi­ni­stra­tion. The­re have been ana­ly­zed au­to­no­mo­us re­gions as struc­tu­res of lo­cal self-go­vern­ment and cha­rac­te­ri­stics of the­ir en­ti­ties and then the se­cond le­vel of lo­cal self-go­vern­ment, that is pro­vin­ce, its func­tions and en­ti­ties. Mu­ni­ci­pa­li­ty (mu­ni­ci­pia) has been cha­rac­te­ri­zed as the ba­sic le­vel of Spa­nish lo­cal self-go­vern­ment. The­re has also been di­scus­sed the struc­tu­re of mu­ni­ci­pa­li­ty en­ti­ties’ func­tio­ning and re­forms of Spa­nish ad­mi­ni­stra­tion. Next, fi­nan­cial ba­ses of ta­sks’ ac­com­pli­sh­ment at the le­vel of mu­ni­ci­pa­li­ties and pro­vin­ces have been shown, as well as mu­ni­ci­pal self-go­vern­ment units’ su­per­vi­sion. The struc­tu­re of lo­cal self-go­vern­ment in Fe­de­ral Re­pu­blic of Ger­ma­ny has been pre­sen­ted in the third chap­ter, star­ting with hi­sto­ri­cal outli­ne of lo­cal self-go­vern­ment, con­sti­tu­tio­nal prin­ci­ples which are of fun­da­men­tal si­gni­fi­can­ce for the ba­ses of thy sys­tem of Fe­de­ral Re­pu­blic of Ger­ma­ny, and fi­ni­shing with the po­si­tion of mu­ni­ci­pa­li­ty in the co­un­try struc­tu­res, its cha­rac­te­ri­stics and clas­si­fi­ca­tion. Mo­re­over, func­tio­ning of mu­ni­ci­pal en­ti­ties has been ana­ly­zed. Ta­sks and su­per­vi­sion over mu­ni­ci­pa­li­ties’ func­tio­ning have been in­ter­pre­ted. Sys­tem so­lu­tions have been clo­se­ly ana­ly­zed by the exam­ple of Free Sta­te of Ba­va­ria. Fi­nal­ly, the last fo­urth chap­ter con­si­sts of pro­blems of Po­lish mu­ni­ci­pa­li­ty in the li­ght of sys­tem’s chan­ges. It de­als with the qu­estion of cre­ation of lo­cal self-go­vern­ment in Po­land sin­ce 1990 and it also expla­ins the no­tion of mu­ni­ci­pa­li­ty and its sys­tem’s po­si­tion. It ana­ly­zes the form of exer­ci­sing of po­wer in the mu­ni­ci­pa­li­ty. The forms of di­rect and in­di­rect de­mo­cra­cy have been cha­rac­te­ri­zed as well as en­ti­ties and su­per­vi­sion over the ac­ti­vi­ty of Po­lish mu­ni­ci­pa­li­ty.Wstęp

Przed­mio­tem ana­li­zy ni­niej­sze­go opra­co­wa­nia jest pró­ba przed­sta­wie­nia struk­tu­ry funk­cjo­no­wa­nia sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go, ze szcze­gól­nym uwzględ­nie­niem stop­nia gmin­ne­go w wy­bra­nych pań­stwach Unii Eu­ro­pej­skiej, przy jed­no­cze­snym wska­za­niu re­form ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej ma­ją­cych wpływ na funk­cjo­no­wa­nie sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go. Głów­nym po­lem ba­daw­czym zo­sta­ła ob­ję­ta or­ga­ni­za­cja praw­na gmin we Fran­cji, Hisz­pa­nii, Niem­czech oraz w Pol­sce.

Współ­cze­śnie sa­mo­rząd te­ry­to­rial­ny jest uwa­ża­ny za je­den z ele­men­tów kon­sty­tu­cyj­nych de­mo­kra­tycz­ne­go pań­stwa praw­ne­go¹. Dro­gę do ujed­no­li­ce­nia po­glą­dów w za­kre­sie cha­rak­te­ru praw­ne­go sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go państw eu­ro­pej­skich dały przede wszyst­kim dwa pod­sta­wo­we akty mię­dzy­na­ro­do­we, a mia­no­wi­cie: Świa­to­wa De­kla­ra­cja Sa­mo­rzą­du Lo­kal­ne­go (World Dec­la­ra­tion on Lo­cal Go­vern­ment) oraz Eu­ro­pej­ska Kar­ta Sa­mo­rzą­du Te­ry­to­rial­ne­go (The Eu­ro­pe­an Char­ter of Lo­cal Self-Go­vern­ment).

Pierw­sza z de­kla­ra­cji zo­sta­ła uchwa­lo­na w dniach 22–26 wrze­śnia 1985 r. w Rio de Je­ne­iro na 27. Świa­to­wym Kon­gre­sie Mię­dzy­na­ro­do­we­go Związ­ku Władz Lo­kal­nych. Sto­sow­nie do tre­ści art. 2 ust. 1, sta­no­wi ona, iż „sa­mo­rząd lo­kal­ny ozna­cza pra­wo i po­win­ność władz lo­kal­nych do lo­kal­ne­go re­gu­lo­wa­nia i za­rzą­dza­nia spra­wa­mi pu­blicz­ny­mi dla do­bra spo­łecz­no­ści lo­kal­nej”. Wska­zu­je rów­nież, że za­sa­da sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go oraz pod­sta­wo­we kom­pe­ten­cje władz lo­kal­nych win­ny być za­pi­sa­ne w kon­sty­tu­cji bądź usta­lo­ne w dro­dze usta­wo­wej².

Dru­ga z re­gu­la­cji zo­sta­ła usta­lo­na przez Radę Eu­ro­py w dniu 15 paź­dzier­ni­ka 1985 r. Eu­ro­pej­ska Kar­ta Sa­mo­rzą­du Te­ry­to­rial­ne­go (Eu­ro­pej­ska Kar­ta Sa­mo­rzą­du Lo­kal­ne­go – da­lej: EKSL)³ skła­da się z trzy­dzie­stu za­sad, ja­kim po­win­ny od­po­wia­dać usta­wo­daw­stwa państw – człon­ków Rady Eu­ro­py⁴. W pre­am­bu­le Kar­ty pod­kre­ślo­no, iż spo­łecz­no­ści lo­kal­ne sta­no­wią jed­ną z za­sad­ni­czych pod­staw ustro­ju de­mo­kra­tycz­ne­go oraz, że pra­wo oby­wa­te­li do uczest­nic­twa w kie­ro­wa­niu spra­wa­mi pu­blicz­ny­mi sta­no­wi jed­ną z de­mo­kra­tycz­nych za­sad, wspól­nych dla wszyst­kich państw człon­kow­skich Rady Eu­ro­py. Nad­to w pre­am­bu­le pod­kre­ślo­no, iż ochro­na i ure­gu­lo­wa­nie sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go w po­szcze­gól­nych kra­jach przy­czy­ni się w znacz­nym stop­niu do bu­do­wy Eu­ro­py opar­tej na za­sa­dach de­mo­kra­cji i de­cen­tra­li­za­cji wła­dzy, co jest moż­li­we przy za­ło­że­niu, że spo­łecz­no­ści lo­kal­ne zo­sta­ną wy­po­sa­żo­ne w or­ga­ny de­cy­zyj­ne ukon­sty­tu­owa­ne w spo­sób de­mo­kra­tycz­ny, ko­rzy­sta­jąc z sze­ro­kiej au­to­no­mii w od­nie­sie­niu do kom­pe­ten­cji, spo­so­bów ich wy­ko­ny­wa­nia, a tak­że środ­ków nie­zbęd­nych do re­ali­za­cji za­dań⁵.

Za­sa­da sa­mo­rząd­no­ści te­ry­to­rial­nej sto­sow­nie do tre­ści art. 2 EKSL musi być uzna­na w pra­wie we­wnętrz­nym. De lege lata sa­mo­rząd te­ry­to­rial­ny ozna­cza pra­wo i zdol­ność spo­łecz­no­ści lo­kal­nych, w gra­ni­cach okre­ślo­nych pra­wem (usta­wa­mi), do kie­ro­wa­nia i za­rzą­dza­nia za­sad­ni­czą czę­ścią spraw pu­blicz­nych na wła­sną od­po­wie­dzial­ność oraz w in­te­re­sie ich miesz­kań­ców (art. 3 ust. 1 EKSL). Pra­wo, o któ­rym mowa wy­żej jest re­ali­zo­wa­ne przez pań­stwa eu­ro­pej­skie po­przez rady lub zgro­ma­dze­nia, w skład któ­rych po­win­ni wcho­dzić człon­ko­wie wy­bie­ra­ni w wy­bo­rach: wol­nych, taj­nych, rów­nych, bez­po­śred­nich i po­wszech­nych. Rady mogą dys­po­no­wać or­ga­na­mi wy­ko­naw­czy­mi im pod­le­ga­ją­cy­mi. Treść art. 3 ust. 2 nie wy­klu­cza jed­nak moż­li­wo­ści od­wo­ła­nia się do zgro­ma­dzeń oby­wa­te­li, re­fe­ren­dum lub in­nej for­my bez­po­śred­nie­go uczest­nic­twa oby­wa­te­li, je­że­li usta­wa, czy­li pra­wo we­wnętrz­ne do­pusz­cza taką moż­li­wość.

Pod­sta­wo­we kom­pe­ten­cje spo­łecz­no­ści lo­kal­nych po­win­ny być okre­ślo­ne zgod­nie z art. 4 ust. 1 EKSL w kon­sty­tu­cji oraz w usta­wach we­wnętrz­nych państw eu­ro­pej­skich. W za­kre­sie usta­lo­nym pra­wem spo­łecz­no­ści te mają peł­ną swo­bo­dę dzia­ła­nia (art. 4 ust. 2 EKSL). Przy­zna­ne im kom­pe­ten­cje win­ny być w za­sa­dzie wy­łącz­ne i cał­ko­wi­te. Mogą zo­stać za­kwe­stio­no­wa­ne lub ogra­ni­czo­ne przez inny or­gan wła­dzy, cen­tral­ny lub re­gio­nal­ny, je­dy­nie w za­kre­sie prze­wi­dzia­nym pra­wem (art. 4 ust. 4 EKSL).

Każ­da zmia­na gra­nic spo­łecz­no­ści lo­kal­nej wy­ma­ga uprzed­nie­go prze­pro­wa­dze­nia kon­sul­ta­cji z za­in­te­re­so­wa­ną spo­łecz­no­ścią, moż­li­wie w dro­dze re­fe­ren­dum, je­że­li usta­wa na to ze­zwa­la (art. 5 ust. 1 EKSL). Je­że­li bar­dziej ogól­ne po­sta­no­wie­nia usta­wy nie sta­no­wią in­a­czej, spo­łecz­no­ści lo­kal­ne po­win­ny móc sa­mo­dziel­nie usta­lić swo­ją we­wnętrz­ną struk­tu­rę ad­mi­ni­stra­cyj­ną, two­rząc jed­nost­ki do­sto­so­wa­ne do spe­cy­ficz­nych po­trzeb oraz umoż­li­wia­ją­ce sku­tecz­ne za­rzą­dza­nie (art. 6 ust. 1 EKSL). Sta­tus pra­cow­ni­ków sa­mo­rzą­do­wych wi­nien umoż­li­wiać za­trud­nie­nie pra­cow­ni­ków wy­so­ko wy­kwa­li­fi­ko­wa­nych w opar­ciu o kry­te­rium umie­jęt­no­ści i kom­pe­ten­cji (art. 6 ust. 2 EKSL). Zgod­nie z brzmie­niem art. 7 ust. 1 Kar­ty sta­tus przed­sta­wi­cie­li wy­bie­ra­nych do władz lo­kal­nych po­wi­nien za­pew­niać swo­bod­ne wy­ko­ny­wa­nie ich man­da­tu. Kon­tro­la ad­mi­ni­stra­cyj­na spo­łecz­no­ści lo­kal­nych może być do­ko­ny­wa­na wy­łącz­nie w spo­sób oraz na za­sa­dach okre­ślo­nych w kon­sty­tu­cji oraz w usta­wach. Wszel­ka kon­tro­la ad­mi­ni­stra­cji po­win­na mieć na celu je­dy­nie za­pew­nie­nie prze­strze­ga­nia pra­wa i za­sad kon­sty­tu­cyj­nych. Kon­tro­la ad­mi­ni­stra­cyj­na może obej­mo­wać kon­tro­lę ce­lo­wo­ści re­ali­zo­wa­ną przez or­gan wyż­sze­go szcze­bla, w od­nie­sie­niu do za­dań, któ­rych wy­ko­na­nie zo­sta­ło de­le­go­wa­ne spo­łecz­no­ściom lo­kal­nym (art. 8 ust. 1 i 2 EKSL).

Spo­łecz­no­ści lo­kal­ne mają pra­wo, w ra­mach na­ro­do­wej po­li­ty­ki go­spo­dar­czej do po­sia­da­nia wła­snych, wy­star­cza­ją­cych za­so­bów fi­nan­so­wych, któ­ry­mi mogą dys­po­no­wać swo­bod­nie w ra­mach wy­ko­ny­wa­nia swo­ich upraw­nień. Na­to­miast wy­so­kość za­so­bów fi­nan­so­wych spo­łecz­no­ści lo­kal­nej po­win­na być do­sto­so­wa­na do za­kre­su upraw­nień przy­zna­nych przez kon­sty­tu­cję oraz przez pra­wo (art. 9 ust. 1 i 2 EKSL). Po­sta­no­wie­nia Kar­ty wska­zu­ją, iż przy­najm­niej część za­so­bów fi­nan­so­wych spo­łecz­no­ści lo­kal­nych po­win­na po­cho­dzić z opłat i po­dat­ków lo­kal­nych, któ­rych wy­so­kość mają pra­wo usta­lić spo­łecz­no­ści, w za­kre­sie okre­ślo­nym usta­wą (art. 9 ust. 3 EKSL). Sys­te­my fi­nan­so­we, na ja­kich opie­ra­ją się za­so­by bę­dą­ce w dys­po­zy­cji spo­łecz­no­ści lo­kal­nych po­win­ny być wy­star­cza­ją­co zróż­ni­co­wa­ne i ela­stycz­ne, aby mo­gły od­po­wia­dać w mia­rę moż­li­wo­ści rze­czy­wi­stym zmia­nom, któ­re za­cho­dzą na po­zio­mie kosz­tów zwią­za­nych z wy­ko­ny­wa­niem upraw­nień (art. 9 ust. 4 EKSL). Nad­to spo­łecz­no­ści lo­kal­ne po­win­ny być kon­sul­to­wa­ne, w od­po­wied­nim try­bie, co do form przy­zna­wa­nia im za­so­bów po­cho­dzą­cych z re­dy­stry­bu­cji do­cho­dów (art. 9 ust. 6 EKSL).

Spo­łecz­no­ści lo­kal­ne, wy­ko­nu­jąc swo­je upraw­nie­nia, mają pra­wo współ­pra­co­wać z in­ny­mi spo­łecz­no­ścia­mi lo­kal­ny­mi, a tak­że zrze­szać się z nimi w gra­ni­cach okre­ślo­nych pra­wem, w celu re­ali­za­cji za­dań, któ­re sta­no­wią przed­miot ich wspól­ne­go za­in­te­re­so­wa­nia (art. 10 ust. 1 EKSL).

Zgod­nie z tre­ścią art. 11 EKSL wska­za­ne spo­łecz­no­ści mają pra­wo do od­wo­ła­nia na dro­dze są­do­wej w celu za­pew­nie­nia swo­bod­ne­go wy­ko­ny­wa­nia upraw­nień oraz po­sza­no­wa­nia za­sad sa­mo­rząd­no­ści te­ry­to­rial­nej, któ­re są prze­wi­dzia­ne w kon­sty­tu­cji lub pra­wie we­wnętrz­nym.

Przed­sta­wio­ne po­wy­żej za­sa­dy funk­cjo­no­wa­nia sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go mia­ły istot­ny wpływ na usta­wo­daw­stwo we­wnętrz­ne państw eu­ro­pej­skich, w szcze­gól­no­ści Fran­cji, Hisz­pa­nii, Nie­miec oraz Pol­ski.

Ni­niej­sza mo­no­gra­fia skła­da się ze wstę­pu oraz czte­rech roz­dzia­łów. W pierw­szym roz­dzia­le zo­sta­ły omó­wio­ne kie­run­ki zmian w ustro­ju gmin we Fran­cji. Przed­mio­tem ni­niej­sze­go roz­dzia­łu jest pro­ble­ma­ty­ka do­ty­czą­ca pod­staw praw­nych funk­cjo­no­wa­nia sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go, cha­rak­te­ry­sty­ki or­ga­nów gmi­ny fran­cu­skiej, par­ty­cy­pa­cji oby­wa­tel­skiej w sa­mo­rzą­do­wych pro­ce­sach de­cy­zyj­nych (bliż­szej ana­li­zie zo­stał pod­da­ny udział oby­wa­te­li w pro­ce­sach de­cy­zyj­nych na przy­kła­dzie mia­sta Bor­de­aux) oraz związ­ków gmin z pań­stwem. Nad­to omó­wio­no nowe for­my współ­dzia­ła­nia mię­dzyg­min­ne­go w mo­de­lu fran­cu­skim (la loi n^(o) 2010–1563 du 16 décem­bre 2010 de réfor­me des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les) oraz fran­cu­skie do­świad­cze­nia na stop­niu lo­ka­nym w za­kre­sie spraw­no­ści dzia­ła­nia ad­mi­ni­stra­cji.

Roz­dział dru­gi zgłę­bia pro­ble­ma­ty­kę struk­tu­ry sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go Kró­le­stwa Hisz­pa­nii. Za­kres tej czę­ści mo­no­gr­fii obej­mu­je rys hi­sto­rycz­ny kształ­to­wa­nia się sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go w Hisz­pa­nii, na­stęp­nie pro­ble­ma­ty­kę współ­ist­nie­nia au­to­no­micz­nych pod­mio­tów ad­mi­ni­stra­cji hisz­pań­skiej. Ana­li­zie zo­sta­ły pod­da­ne re­gio­ny au­to­no­micz­ne jako struk­tu­ry sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go. Przy­bli­żo­no też dru­gi stop­nień sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go, czy­li pro­win­cję, jej funk­cje i or­ga­ny. Za­sad­ni­cza część roz­wa­żań do­ty­czy ustro­ju sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go na stop­niu pod­sta­wo­wym. Omó­wio­na zo­sta­ła struk­tu­ra funk­cjo­no­wa­nia or­ga­nów gmi­ny oraz re­for­my ad­mi­ni­stra­cji hisz­pań­skiej. Na­stęp­nie wska­zno fi­nan­so­we pod­sta­wy re­ali­za­cji za­dań na stop­niu gmin i pro­win­cji, jak rów­nież nad­zór nad jed­nost­ka­mi sa­mo­rzą­du ko­mu­nal­ne­go.

W roz­dzia­le trze­cim uka­za­na zo­sta­ła struk­tu­ra sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go Re­pu­bli­ki Fe­de­ral­nej Nie­miec, po­czy­na­jąc od rysu hi­sto­rycz­ne­go sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go i za­sad kon­sty­tu­cyj­nych, któ­re mają fun­da­men­tal­ne zna­cze­nie dla pod­staw ustro­ju RFN. Nad­to do­ko­na­no ana­li­zy za­dań i kom­pe­ten­cji or­ga­nów gmi­ny i jej po­zy­cji w struk­tu­rze pań­stwa. Bliż­szej ana­li­zie pod­da­no roz­wią­za­nia ustro­jo­we na przy­kła­dzie usta­wy o sa­mo­rzą­dzie gmin­nym Wol­ne­go Pań­stwa Ba­wa­rii.

Ostat­ni czwar­ty roz­dział obej­mu­je pro­ble­ma­ty­kę kie­run­ków zmian w mo­de­lu ustro­jo­wym sa­mo­rzą­du gmin­ne­go w Pol­sce po 1990 r. W roz­dzia­le tym szcze­gó­ło­wą ana­li­zą ob­ję­to for­my de­mo­kra­cji bez­po­śred­niej i po­śred­niej oraz omó­wio­no or­ga­ni­za­cję praw­ną gmin i jej związ­ki z pań­stwem.

Au­to­rzyRozdział 1. Reformy ustroju terytorialnego we Francji

Li­dia Za­char­ko

1.1. Za­gad­nie­nia wpro­wa­dza­ją­ce

Re­wo­lu­cja fran­cu­ska była po­cząt­kiem no­wej ery rów­nież w dzie­dzi­nie ad­mi­ni­stra­cji. De­kre­tem z dnia 14 grud­nia 1789 r. usta­no­wio­no gmi­nę w każ­dym mia­stecz­ku, pa­ra­fii lub wspól­no­cie wiej­skiej, na­da­jąc jej jed­no­li­ty kształt praw­ny. Kon­sty­tu­cja z 1793 r. za­kła­da­ła ist­nie­nie de­mo­kra­cji lo­kal­nej w po­sta­ci gmi­ny, okre­śla­nej jako spo­łe­czeń­stwo oby­wa­tel­skie, po­wią­za­nej lo­kal­ny­mi związ­ka­mi, po­sia­da­ją­cej wy­bie­ral­nych urzęd­ni­ków gmin­nych, któ­rych dzia­ła­nia były skie­ro­wa­ne na rzecz gmi­ny jak i pań­stwa.

Jak pod­kre­śla­ją H. Iz­deb­ski i M. Ku­le­sza, re­wo­lu­cja do­pro­wa­dzi­ła w 1799 roku do prze­ję­cia wła­dzy przez Na­po­le­ona Bo­na­par­te­go, naj­pierw pierw­sze­go kon­su­la Re­pu­bli­ki, póź­niej ce­sa­rza Fran­cu­zów. Na­po­le­on w za­sad­ni­czy spo­sób zmie­nił przed­re­wo­lu­cyj­ny mo­del ad­mi­ni­stra­cji, wpro­wa­dza­jąc fak­tycz­ną cen­tra­li­za­cję, któ­ra póź­niej sta­ła się za­sa­dą ustro­jo­wą i pod­sta­wą in­fra­struk­tu­ry ad­mi­ni­stra­cyj­nej Fran­cji. Dzie­łem Na­po­le­ona było wpro­wa­dze­nie ta­kich pod­sta­wo­wych in­sty­tu­cji, jak Rada Mi­ni­strów, któ­rej prze­wod­ni­czy Gło­wa Pań­stwa, Rada Sta­nu (cia­ło do­rad­cze rzą­du w spra­wach pra­wa i le­gi­sla­cji) i Izba Ob­ra­chun­ko­wa – or­gan kon­tro­li fi­nan­so­wej. W ad­mi­ni­stra­cji te­ry­to­rial­nej do­mi­no­wa­ła wie­losz­cze­blo­wość (de­par­ta­ment – jed­nost­ka utwo­rzo­na w 1790 r. w miej­sce pro­win­cji, okręg do jed­no­li­tej gmi­ny miej­skiej lub wiej­skiej). W ad­mi­ni­stra­cji te­ry­to­rial­nej rów­nież do­mi­nu­ją­ca była jed­no­oso­bo­wość (pre­fekt w de­par­ta­men­cie, pod­pre­fekt w okrę­gu i mer w gmi­nie)¹.

Jed­nak­że istot­ne zmia­ny w sta­tu­sie gmin na­stą­pi­ły po wej­ściu w ży­cie usta­wy z dnia 5 kwiet­nia 1884 r., gdzie przy­wró­co­no wy­bie­ral­ność rad gmin (do­tych­czas rady były wy­bie­ra­ne przez urzęd­ni­ków gmin­nych) i ujed­no­li­co­no sta­tus rady.

W la­tach 1884–1982 r. in­sty­tu­cje gmin­ne nie ule­gły więk­szym prze­obra­że­niom. Do­pie­ro re­for­ma ad­mi­ni­stra­cji te­ry­to­rial­nej z 1982 r. przy­nio­sła sa­mo­rzą­do­wi te­ry­to­rial­ne­mu we Fran­cji wie­le istot­nych zmian.

1.2. Pod­sta­wy praw­ne sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go

Do pod­sta­wo­wych źró­deł pra­wa re­gu­lu­ją­cych sta­tus praw­ny na­le­ży za­li­czyć:

– Kon­sty­tu­cję Re­pu­bli­ki Fran­cu­skiej z dnia 4 paź­dzier­ni­ka 1958 r. (zwa­na da­lej Kon­sty­tu­cją).

– Usta­wę nr 82–213 z dnia 2 mar­ca 1982 r. o pra­wach i wol­no­ściach gmin, de­par­ta­men­tów i re­gio­nów (J.O. z dnia 3 mar­ca 1982 r.).

– Usta­wę nr 83–8 z dnia 7 stycz­nia 1983 r. o po­dzia­le kom­pe­ten­cji mię­dzy gmi­ny, de­par­ta­men­ty i re­gio­ny (J.O. z dnia 9 stycz­nia 1983 r.).

– Usta­wę nr 88–13 z dnia 5 stycz­nia 1988 r. o mo­dy­fi­ka­cji za­sad de­cen­tra­li­za­cji pań­stwa (J.O. z dnia 6 stycz­nia 1988 r.).

– Usta­wę nr 92–185 z dnia 6 lu­te­go 1992 r. o te­ry­to­rial­nej ad­mi­ni­stra­cji Re­pu­bli­ki (J.O. z dnia 8 lu­te­go 1992 r.).

– Usta­wę nr 96–142 z dnia 21 lu­te­go 1996 r. Ko­deks Ge­ne­ral­ny Wspól­not Te­ry­to­rial­nych (CGCT).

– Usta­wę nr 99–586 dnia 12 lip­ca 1999 r. o wzmoc­nie­niu i uprosz­cze­niu współ­pra­cy mię­dzy­ko­mu­nal­nej (J.O. z dnia 13 lip­ca 1999 r.).

– Usta­wę nr 202–276 z dnia 27 lu­te­go 2002 r. o de­mo­kra­cji bez­po­śred­niej (J.O. z dnia 27 lu­te­go 2002 r.).

– Usta­wę nr 2003–705 z dnia 1 sierp­nia 2003 r. o re­fe­ren­dum lo­kal­nym (J.O. z dnia 2 sierp­nia 2003 r.).

– Usta­wę kon­sty­tu­cyj­ną nr 2003–276 z dnia 28 mar­ca 2003 r. o zde­cen­tra­li­zo­wa­nej or­ga­ni­za­cji Re­pu­bli­ki (J.O. z dnia 29 mar­ca 2003 r.).

– Usta­wę nr 2004–809 z dnia 13 sierp­nia 2004 r. o wol­no­ściach i obo­wiąz­kach lo­kal­nych (J.O. z dnia 17 sierp­nia 2004 r.).

– Usta­wę nr 2010–1563 z dnia 16 grud­nia 2010 r. o re­for­mie sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go (J.O. z dnia 17 grud­nia 2010 r.)².

W na­stęp­stwie re­for­my prze­pro­wa­dzo­nej w 1982 roku struk­tu­rę sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go we Fran­cji two­rzą trzy stop­nie – gmi­ny, de­par­ta­men­ty i re­gio­ny sa­mo­rzą­do­we (col­lec­ti­vi­tés lo­ca­les lub col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les).

Zda­niem J. Je­żew­skie­go do cech kon­sty­tu­cyj­nych wspól­no­ty lo­kal­nej na­le­ży za­li­czyć:

a) ist­nie­nie na da­nym ob­sza­rze spo­łecz­no­ści ukształ­to­wa­nych hi­sto­rycz­nie cha­rak­te­ry­zu­ją­cych się wła­snym lo­kal­nym in­te­re­sem pu­blicz­nym;

b) od­ręb­ną oso­bo­wość praw­ną pra­wa pu­blicz­ne­go;

c) wy­ła­nia­nie rad lo­kal­nych w dro­dze wy­bo­rów po­wszech­nych i bez­po­śred­nich.

Zgod­nie z art. 72 Kon­sty­tu­cji Re­pu­bli­ki Fran­cu­skiej spo­łecz­no­ści są sa­mo­dziel­ne, swo­bod­nie ad­mi­ni­stro­wa­ne przez wy­bra­ne rady i na wa­run­kach prze­wi­dzia­nych w usta­wie. Za­tem sa­mo­dziel­ność spo­łecz­no­ści lo­kal­nych ma cha­rak­ter ogra­ni­czo­ny po­sta­no­wie­nia­mi Kon­sty­tu­cji i obo­wią­zu­ją­cych ustaw. Kon­sty­tu­cja sy­tu­uje spo­łecz­no­ści te­ry­to­rial­ne w sze­ro­ko poj­mo­wa­nym ustro­ju pań­stwa. Tak więc mamy do czy­nie­nia z kom­bi­na­cją re­gu­la­cji kon­sty­tu­cyj­nej i zwy­kłej usta­wy. Kon­sty­tu­cja wy­mie­nia gmi­nę jako jed­ną ze wspól­not te­ry­to­rial­nych, obok de­par­ta­men­tów i te­ry­to­riów za­mor­skich i re­gio­nów.

Od­no­śnie do struk­tu­ry or­ga­ni­za­cyj­nej sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go usta­wa z dnia 2 mar­ca 1982 r. pod­trzy­ma­ła za­sa­dę wy­bo­rów po­wszech­nych do rad gmin, de­par­ta­men­tów i re­gio­nów, na­to­miast z wy­bo­rów po­śred­nich po­cho­dzą or­ga­ny wy­ko­naw­cze (me­ro­wie, pre­zy­den­ci rad ge­ne­ral­nych w de­par­ta­men­cie i rad re­gio­nal­nych). Usta­wa w za­sad­ni­czy spo­sób zmie­ni­ła sta­tus praw­ny re­gio­nu, któ­ry do re­for­my był oso­bą pra­wa pu­blicz­ne­go nie­ma­ją­cą sta­tu­su wspól­no­ty re­gio­nal­nej. Nad­to istot­ne zmia­ny na­stą­pi­ły w re­la­cjach pań­stwo–sa­mo­rząd, bo­wiem re­for­ma de­cen­tra­li­za­cyj­na znio­sła nad­zór ad­mi­ni­stra­cyj­ny i fi­nan­so­wy, a w jej miej­sce wpro­wa­dzo­no są­do­wą kon­tro­lę le­gal­no­ści i kon­tro­lę fi­nan­so­wą izb ob­ra­chun­ko­wych.

1.3. Or­ga­ny gmi­ny

1.3.1. Rada gmi­ny

Gmi­nom przy­słu­gu­je ge­ne­ral­na kom­pe­ten­cja, któ­ra obej­mu­je wszyst­kie spra­wy lo­kal­ne, z wy­jąt­kiem spraw usta­wo­wo wy­łą­czo­nych na rzecz ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej lub wspól­not lo­kal­nych wyż­sze­go stop­nia (de­par­ta­men­tów i re­gio­nów).

Or­ga­nem uchwa­ło­daw­czo-sta­no­wią­cym w gmi­nie jest rada wy­bie­ra­na w wy­bo­rach po­wszech­nych i bez­po­śred­nich na okres 6 lat. Licz­ba rad­nych jest uza­leż­nio­na od wiel­ko­ści po­pu­la­cji i wy­no­si w gmi­nach do 100 miesz­kań­ców 9 rad­nych, a w gmi­nach po­wy­żej 300 tys. miesz­kań­ców mak­sy­mal­na licz­ba rad­nych wy­no­si 69. Wy­ją­tek od tej re­gu­ły do­ty­czy trzech miast: Lyon (73 rad­nych), Mar­sy­lii (101 rad­nych) oraz Pa­ry­ża (163 rad­nych). Po­przez ob­ra­dy rada gmi­ny roz­wią­zu­je pro­ble­my gmin­ne. Do za­dań rady gmi­ny na­le­ży:

– or­ga­ni­zo­wa­nie i two­rze­nie pu­blicz­nych służb gmin­nych (np. urzę­du sta­nu cy­wil­ne­go);

– za­rząd mie­niem ko­mu­nal­nym;

– uchwa­la­nie bu­dże­tu;

– uchwa­la­nie lo­kal­nych za­sad go­spo­dar­ki prze­strzen­nej; stra­te­gia uchwa­la­na przez rady obej­mu­je z re­gu­ły okres 10–15 lat;

– re­pre­zen­to­wa­nie gmi­ny w za­kła­dach pu­blicz­nych.

Wy­mie­nio­ne kom­pe­ten­cje rady gmi­ny mają cha­rak­ter de­cy­zyj­ny, na­to­miast zgod­nie z Ko­dek­sem Ge­ne­ral­nym Wspól­not Te­ry­to­rial­nych rada gmi­ny wy­ra­ża opi­nie rów­nież w wie­lu spra­wach istot­nych dla wspól­no­ty (np. do­ty­czą­cych wy­ty­cza­nia dróg kra­jo­wych czy de­par­ta­men­tal­nych, or­ga­ni­za­cji po­mo­cy spo­łecz­nej czy two­rze­nia no­wych aglo­me­ra­cji).

Cia­łem po­moc­ni­czym w re­ali­za­cji za­dań rady są ko­mi­sje rady, któ­re przy­go­to­wu­ją „de­cy­zje rady”. Z mocy pra­wa ko­mi­sjom prze­wod­ni­czy mer. W gmi­nach ist­nie­ją sta­łe ko­mi­sje ds. fi­nan­sów, za­trud­nie­nia, oświa­ty, go­spo­dar­ki miesz­ka­nio­wej, spor­tu i kul­tu­ry. W więk­szych gmi­nach funk­cjo­nu­ją tak­że ko­mi­sje wy­spe­cja­li­zo­wa­ne, na przy­kład do­ty­czą­ce śro­do­wi­ska, tu­ry­sty­ki, osób star­szych i nie­peł­no­spraw­nych czy emi­gran­tów. W gmi­nach po­wo­ły­wa­ne są tak­że ko­mi­sje eks­tra­mu­ni­cy­pal­ne, w pra­cach któ­rych uczest­ni­czą nie tyl­ko człon­ko­wie rady, ale i miesz­kań­cy gmi­ny za­in­te­re­so­wa­ni okre­ślo­ny­mi spra­wa­mi. Rada miej­ska usta­la licz­bę i za­kres dzia­ła­nia ko­mi­sji.

Od­ręb­ną kwe­stią jest funk­cjo­no­wa­nie w gmi­nie służb pu­blicz­nych, któ­re z jed­nej stro­ny są two­rzo­ne do re­ali­za­cji za­dań i kom­pe­ten­cji ad­mi­ni­stra­cyj­nych, a z dru­giej zaś stro­ny za­rzą­dza­nia i świad­cze­nia usług ko­mu­nal­nych. Or­ga­ny sta­no­wią­ce sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go mają peł­ną moż­li­wość or­ga­ni­za­cji wy­ko­ny­wa­nia usług pu­blicz­nych, mogą w za­leż­no­ści od prze­sła­nek usta­wo­wych sto­so­wać na­stę­pu­ją­ce in­sty­tu­cje praw­ne:

– za­rząd ko­mu­nal­ny (re­gie mu­ni­ci­pa­le);

– kon­ce­sje na rzecz pod­mio­tów trze­cich oraz dzier­ża­wy przed­się­biorstw i urzą­dzeń ko­mu­nal­nych;

– udzia­ły w spół­kach o ka­pi­ta­le mie­sza­nym.

Wśród spo­so­bów za­rzą­dza­nia pod­sta­wo­wy­mi in­sty­tu­cja­mi ma­ją­cy­mi na celu za­spo­ko­je­nie pod­sta­wo­wych po­trzeb lud­no­ści istot­ne zna­cze­nie ma za­sto­so­wa­nie for­mu­ły za­rzą­du ko­mu­nal­ne­go, w któ­rym miesz­czą się dwa typy pro­wa­dze­nia usług (ty­po­we usłu­gi w za­rzą­dzie se­rvi­ce ad­mi­ni­stra­tif – régie di­rect i usłu­gi re­ali­zo­wa­ne w ra­mach se­rvi­ce in­du­strie­le com­mer­cial – régie in­di­rect).

W od­nie­sie­niu do pierw­sze­go typu jed­no­stek, jed­nost­ki w za­rzą­dzie se­rvi­ce ad­mi­ni­stra­tif nie po­sia­da­ją oso­bo­wo­ści praw­nej. Funk­cjo­nu­ją na pod­sta­wie bu­dże­tu spe­cjal­ne­go do­łą­czo­ne­go do bu­dże­tu gmi­ny. Rada gmi­ny ob­ra­du­je nad wszyst­ki­mi pro­ble­ma­mi zwią­za­ny­mi z za­rzą­dem ko­mu­nal­nym oraz po­dej­mu­je nie­zbęd­ne środ­ki, łącz­nie z usta­le­niem kwo­ty do­fi­nan­so­wa­nia. Wie­le de­cy­zji w spra­wach or­ga­ni­za­cji usług, za­wie­ra­nia umów czy za­twier­dza­nia cen po­dej­mu­ją or­ga­ny gmi­ny. Dzia­ła­ją­ce w tym sys­te­mie za­kła­dy sta­no­wią jed­ną z agend ad­mi­ni­stra­cji ko­mu­nal­nej, zor­ga­ni­zo­wa­ną pod wzglę­dem we­wnątrz­or­ga­ni­za­cyj­nym, jak i fi­nan­so­wo-ra­chun­ko­wym we­dług norm pra­wa pu­blicz­ne­go. Ma­ją­tek przed­się­bior­stwa jest ści­śle ze­spo­lo­ny z ma­jąt­kiem gmi­ny lub związ­kiem gmin. Rada gmi­ny ma moż­li­wość dys­po­no­wa­nia ma­jąt­kiem do­wol­nie i użyt­ko­wa­nia go do ce­lów zwią­za­nych z za­spo­ka­ja­niem po­trzeb lud­no­ści. Nad­to do kom­pe­ten­cji rady gmi­ny na­le­ży po­dej­mo­wa­nie za­sad­ni­czych de­cy­zji do­ty­czą­cych funk­cjo­no­wa­nia przed­się­bior­stwa, np. do­ty­czą­cych za­twier­dza­nia bu­dże­tu, za­twier­dza­nia bi­lan­su i za­mknięć ra­chun­ko­wych czy de­le­go­wa­nia przed­sta­wi­cie­li do rady ad­mi­ni­stra­cyj­nej bądź wpły­wu na ob­sa­dę per­so­nal­ną za­kła­du.

Z ko­lei usłu­gi re­ali­zo­wa­ne w sys­te­mie régie in­di­rect, w od­róż­nie­niu od se­rvi­ce ad­mi­ni­stra­tif, są to przed­się­bior­stwa o cha­rak­te­rze prze­my­sło­wo-han­dlo­wym bę­dą­ce w za­rzą­dzie ko­mu­nal­nym, któ­re po­sia­da­ją oso­bo­wość praw­ną i sa­mo­dziel­ność fi­nan­so­wą. Są za­rzą­dza­ne przez radę ad­mi­ni­stra­cyj­ną i dy­rek­to­ra. Usa­mo­dziel­nie­nie przed­się­bior­stwa wią­że się z po­sia­da­niem wła­sne­go bu­dże­tu (uchwa­lo­ne­go przez radę gmi­ny) i stwo­rze­niem od­ręb­ne­go apa­ra­tu ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go. W ten spo­sób więź łą­czą­ca ad­mi­ni­stra­cję przed­się­bior­stwa z or­ga­na­mi sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go zo­sta­je ogra­ni­czo­na do za­bez­pie­cze­nia re­ali­za­cji za­dań w imię in­te­re­su ogól­ne­go. Rada miej­ska i mer za­strze­ga­ją so­bie pra­wo po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji w spra­wach za­sad­ni­czych, jak: li­kwi­da­cja przed­się­bior­stwa, zwięk­sze­nie lub zmniej­sze­nie ka­pi­ta­łu czy pro­wa­dze­nie dzia­łal­no­ści in­we­sty­cyj­nej. We Fran­cji w za­rzą­dzie ko­mu­nal­nym są pro­wa­dzo­ne m.in.: wy­wóz śmie­ci, rzeź­nie miej­skie, ko­le­je o zna­cze­niu lo­kal­nym czy dwor­ce au­to­bu­so­we.

Ko­lej­ną for­mą or­ga­ni­za­cyj­no-praw­ną przy­ję­tą do pro­wa­dze­nia usług ko­mu­nal­nych są przed­się­bior­stwa pry­wat­no-praw­ne, tj. spół­ki z o.o. i spół­ki ak­cyj­ne. W struk­tu­rze ww. pod­mio­tów waż­ne miej­sce zaj­mu­ją spół­ki o ka­pi­ta­le mie­sza­nym. Spół­ki o ka­pi­ta­le mie­sza­nym są po­wo­ły­wa­ne z ini­cja­ty­wy gmin, w któ­rych za­mie­rza się do­ko­nać po­łą­cze­nia ka­pi­ta­łów ­pu­blicz­nych i pry­wat­nych w celu re­ali­za­cji np. prac re­no­wa­cyj­nych, kon­struk­cyj­nych czy in­nych usług ma­ją­cych na celu za­spo­ko­je­nie po­trzeb miesz­kań­ców wspól­no­ty lo­kal­nej. Gmi­na ma moż­li­wość de­sy­gno­wa­nia przed­sta­wi­cie­li do rady ad­mi­ni­stra­cyj­nej czy rady nad­zor­czej spół­ki. No­wo­ścią jest rów­nież przy­zna­nie sa­mo­rzą­do­wi nie­bę­dą­ce­mu ak­cjo­na­riu­szem i nie­ma­ją­ce­mu swo­ich bez­po­śred­nich przed­sta­wi­cie­li w ra­dach ad­mi­ni­stra­cyj­nych lub nad­zor­czych moż­li­wo­ści wy­zna­cza­nia tzw. de­le­ga­cji spe­cjal­nych.

War­to w tym miej­scu pod­kre­ślić, iż w or­ga­ni­za­cji usług pu­blicz­nych czę­sto wy­stę­pu­ją umo­wy pu­blicz­ne (kon­ce­sje) i kon­trak­ty (umo­wy dzier­ża­wy). Kon­ce­sje są przy­zna­wa­ne przez wspól­no­ty pu­blicz­ne, tj. pań­stwo i wspól­no­ty lo­kal­ne na rzecz przed­się­biorstw pry­wat­nych i spe­cja­li­stycz­nych spół­ek han­dlo­wych. Je­że­li rada miej­ska uzna, że za­rzą­dza­nie daną dzie­dzi­ną uży­tecz­no­ści pu­blicz­nej sta­je się nie­opła­cal­ne, to może pod­pi­sać umo­wę z przed­się­bior­stwem pry­wat­nym bądź spół­ką o ka­pi­ta­le mie­sza­nym. W umo­wie rada miej­ska okre­śla pra­wa i obo­wiąz­ki kon­ce­sjo­na­riu­sza, za­strze­ga­jąc rów­nież pew­ne pre­ro­ga­ty­wy z moż­li­wo­ścią wy­po­wie­dze­nia umo­wy w przy­pad­ku nie­wy­wią­za­nia się kon­ce­sjo­na­riu­sza z obo­wiąz­ków w za­kre­sie do­star­cza­nia od­po­wied­niej w sto­sun­ku do po­trzeb ilo­ści i ja­ko­ści usług. W sys­te­mie fran­cu­skim kon­ce­sją ob­ję­te są m.in. za­kła­dy po­grze­bo­we, ba­se­ny pu­blicz­ne, łaź­nie miej­skie, ka­sy­na pu­blicz­ne, te­atry czy za­rząd wo­da­mi i go­spo­dar­ka wod­ną. W sys­te­mie kon­ce­syj­nym rada gmi­ny zrze­ka się pra­wa do or­ga­ni­za­cji usług – ale nie w peł­ni od­po­wie­dzial­no­ści. Tak więc zna­mie­niem go­spo­dar­ki fran­cu­skiej jest kon­ku­ren­cja bę­dą­ca „mo­to­rem” na szcze­blu lo­kal­nym. Współ­pra­ca pod­mio­tów pu­blicz­nych i pry­wat­nych umoż­li­wia w więk­szym stop­niu osią­ga­nie wyż­szych ko­rzy­ści w sfe­rze uży­tecz­no­ści pu­blicz­nej³.

W za­koń­cze­niu tej czę­ści roz­wa­żań na­le­ży pod­kre­ślić, iż art. 5 usta­wy z dnia 2 mar­ca 1982 r. upo­waż­nia sa­mo­rząd gmin­ny do in­ter­wen­cji w dzie­dzi­nie go­spo­dar­czej i spo­łecz­nej z za­strze­że­niem, iż gmi­na bę­dzie re­spek­to­wać czte­ry głów­ne za­sa­dy: kom­pe­ten­cji pań­stwa, któ­re spra­wu­je pie­czę nad po­li­ty­ką eko­no­micz­ną i spo­łecz­ną oraz ochro­ną za­trud­nie­nia, nie­za­leż­no­ści han­dlu i prze­my­słu, rów­no­ści oby­wa­te­li wo­bec pra­wa i re­spek­to­wa­nia za­sad w sfe­rze za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go. Za­tem gmi­na może udzie­lać przed­się­bior­stwom po­mo­cy bez­po­śred­niej bądź po­śred­niej lub wspie­rać za­gro­żo­ne przed­się­bior­stwa, któ­rych dzia­łal­ność jest waż­na z punk­tu wi­dze­nia in­te­re­su ogól­ne­go, re­spek­tu­jąc wy­żej wska­za­ne za­sa­dy. Po­moc bez­po­śred­nia to jed­no z głów­nych za­dań, w któ­rych gmi­na jest wspo­ma­ga­na przez inne wspól­no­ty lo­kal­ne (np. de­par­ta­men­ty); po­le­ga na udzie­la­niu po­ży­czek na ko­rzyst­nych wa­run­kach bądź słu­że­niu po­mo­cą przy two­rze­niu przed­się­biorstw.

Od­no­śnie do po­mo­cy po­śred­niej jest to po­moc zróż­ni­co­wa­na, na przy­kład do­ty­czy gwa­ran­cji po­ży­czek, ulg w sys­te­mie po­dat­ko­wym czy użyt­ko­wa­nia bu­dyn­ków ko­mu­nal­nych na do­god­nych wa­run­kach. Usta­wa ustro­jo­wa wy­klu­cza, poza wy­jąt­ka­mi, udział gmi­ny w spół­kach han­dlo­wych lub in­nych or­ga­ni­za­cjach na­sta­wio­nych na zysk, któ­re nie mają na celu świad­cze­nia usług ko­mu­nal­nych lub dzia­łal­no­ści w in­te­re­sie ogól­nym.

1.3.2. Mer gmi­ny

Mer gmi­ny jest or­ga­nem wy­ko­naw­czym wy­bie­ra­nym przez radę gmi­ny spo­śród jej człon­ków, któ­rzy ukoń­czy­li 21 lat. Mer jest z re­gu­ły po­wo­ła­ny na pierw­szej se­sji rady. Za­stęp­cy mera są wy­bie­ra­ni w licz­bie usta­lo­nej przez radę gmi­ny, nie­prze­kra­cza­ją­cej 30% jej sta­nu. Mer i za­stęp­cy mera są wy­bie­ra­ni na okres ka­den­cji rady, tj. okres 6 lat. Jed­nak­że peł­nie­nie funk­cji mera może ulec skró­ce­niu na sku­tek śmier­ci, dy­mi­sji zło­żo­nej pre­fek­to­wi, utra­ty pra­wa wy­bie­ral­no­ści z po­wo­du ska­za­nia czy na mocy de­kre­tu Rady Mi­ni­strów, po wcze­śniej­szym za­rzą­dze­niu mi­ni­stra spraw we­wnętrz­nych za­wie­sza­ją­cym mera w peł­nie­niu przez nie­go funk­cji na okres 1 mie­sią­ca.

W świe­tle usta­wy de­cen­tra­li­za­cyj­nej mer gmi­ny po­sia­da po­dwój­ny sta­tus praw­ny – jest nie tyl­ko pra­cow­ni­kiem gmi­ny i jej przed­sta­wi­cie­lem, ale tak­że urzęd­ni­kiem pań­stwo­wym. Jako urzęd­nik pań­stwo­wy mer pod­le­ga pre­fek­to­wi de­par­ta­men­tu i w za­kre­sie swo­ich kom­pe­ten­cji m.in. po­sia­da upraw­nie­nia do pro­wa­dze­nia śledztw w pew­nych ka­te­go­riach prze­stępstw, jest też urzęd­ni­kiem sta­nu cy­wil­ne­go, jest rów­nież od­po­wie­dzial­ny na swo­im te­ry­to­rium za pu­bli­ka­cje ustaw, roz­po­rzą­dzeń i de­cy­zji prze­ka­za­nych mu przez pre­fek­ta, po­dej­mu­je tak­że dzia­ła­nia w za­kre­sie za­po­bie­ga­nia klę­skom ży­wio­ło­wym (ka­ta­stro­fom) oraz wy­da­je ze­zwo­le­nia na sprze­daż na­po­jów al­ko­ho­lo­wych i ze­zwo­le­nia na zgro­ma­dze­nia, spo­rzą­dza li­sty po­bo­ro­wych i do­ko­nu­je we­ry­fi­ka­cji list elek­to­ral­nych.

Mer gmi­ny, po­sia­da­jąc man­dat rady miej­skiej i jako przed­sta­wi­ciel gmi­ny, ma na­stę­pu­ją­ce kom­pe­ten­cje:

– przy­go­to­wu­je pro­jek­ty uchwał rady gmi­ny;

– wy­ko­nu­je uchwa­ły rady gmi­ny;

– prze­wod­ni­czy po­sie­dze­niom rady gmi­ny;

– za­trud­nia i zwal­nia pra­cow­ni­ków sa­mo­rzą­do­wych;

– re­pre­zen­tu­je gmi­nę na ze­wnątrz;

– skła­da ra­dzie gmi­ny spra­woz­da­nia z wy­ko­na­nia bu­dże­tu.

Mer może tak­że przej­mo­wać dal­sze kom­pe­ten­cje de­le­go­wa­ne przez radę gmi­ny do­ty­czą­ce za­rzą­du mie­niem ko­mu­nal­nym, usta­la­nia opłat (w tym opłat dro­go­wych i par­kin­go­wych), za­wie­ra i pod­pi­su­je kon­trak­ty ad­mi­ni­stra­cyj­ne. Mer gmi­ny wy­ko­nu­je rów­nież funk­cje po­li­cji gmin­nej, za­pew­nia­jąc po­rzą­dek, bez­pie­czeń­stwo i zdro­wie pu­blicz­ne. W gmi­nach, gdzie nie ma po­li­cji pań­stwo­wej, mer wy­ko­nu­je wy­mie­nio­ne funk­cje przy po­mo­cy po­li­cji gmin­nej.

1.4. Par­ty­cy­pa­cja oby­wa­tel­ska w sa­mo­rzą­do­wych pro­ce­sach de­cy­zyj­nych

Zmia­na Kon­sty­tu­cji usta­wą z dnia 28 mar­ca 2003 r. wzmoc­ni­ła za­sa­dę po­moc­ni­czo­ści, tj. re­la­cje spo­łe­czeń­stwo a jed­nost­ka. Zmia­ny te rów­nież spo­wo­do­wa­ły nową rze­czy­wi­stość or­ga­ni­za­cyj­no-funk­cjo­nal­ną, wpro­wa­dza­jąc na po­zio­mie wspól­not te­ry­to­rial­nych re­fe­ren­dum lo­kal­ne⁴.

Nie­zwy­kle istot­ną in­sty­tu­cją zwią­za­ną z for­mą de­mo­kra­cji bez­po­śred­niej jest re­fe­ren­dum. Jego ge­ne­zy upa­try­wać na­le­ży w cza­sach sta­ro­żyt­nych, w okre­sie funk­cjo­no­wa­nia re­pu­bli­ki Rzym­skiej oraz miast-państw grec­kich, gdzie po­przez bez­po­śred­nie gło­so­wa­nie po­dej­mo­wa­no i roz­strzy­ga­no naj­waż­niej­sze dla pań­stwa de­cy­zje⁵.

Jed­nak­że u źró­deł współ­cze­snych ustro­jów de­mo­kra­tycz­nych i u źró­deł no­wo­cze­snej for­my re­fe­ren­dum stoi kon­cep­cja J.J. Ro­us­se­au. Jest to kon­cep­cja ta­kie­go mo­de­lu rzą­dów, w któ­rym ogół oby­wa­te­li (su­we­ren) rze­czy­wi­ście spra­wu­je wła­dzę zwierzch­nią po­przez bez­po­śred­nie de­cy­do­wa­nie o wszyst­kich spra­wach pu­blicz­nych, a nie po­przez re­pre­zen­tan­tów wy­bie­ra­nych w wy­bo­rach. Wy­ma­ga­ło to przy­ję­cia pro­ce­du­ry od­da­wa­nia gło­sów przez upraw­nio­nych w róż­nych miej­scach, w tym sa­mym cza­sie, w od­nie­sie­niu do tego sa­me­go pro­ble­mu oraz su­mo­wa­nie wy­ni­ków gło­so­wa­nia⁶.

Re­fe­ren­dum jest in­sty­tu­cją ustro­jo­wo-praw­ną, któ­rej isto­ta spro­wa­dza się do tego, że oby­wa­te­le Re­pu­bli­ki Fran­cu­skiej po­sia­da­ją­cy pra­wa po­li­tycz­ne zo­sta­ją po­wo­ła­ni do wy­po­wie­dze­nia się w gło­so­wa­niu na te­mat waż­nych pro­ble­mów ży­cia pań­stwo­we­go, czy pro­ble­mów wspól­no­ty lo­kal­nej⁷.

Jak pod­no­si się w li­te­ra­tu­rze przed­mio­tu ce­chą re­fe­ren­dum jest bez­po­śred­ni udział, po­sia­da­nie jed­ne­go gło­su oraz zna­cze­nie woli więk­szo­ści.

Re­fe­ren­dum nie jest in­sty­tu­cją jed­no­li­tą, ale moż­na wy­róż­nić pew­ne po­wszech­nie sto­so­wa­ne ce­chy, za po­śred­nic­twem któ­rych do­ko­nu­je­my po­dzia­łu oma­wia­nej in­sty­tu­cji:

– za­sięg te­ry­to­rial­ny,

– pod­miot ini­cju­ją­cy,

– przed­miot,

– czas prze­pro­wa­dze­nia,

– skut­ki praw­ne, czy