O mocy i niemocy współczesnego państwa polskiego - ebook

Jacek Raciborski

Przemysław Sadura

Wstęp

Zagadnienie państwa jest centralnym zagadnieniem współczesnych nauk społecznych. W szczególności prawa, politologii, ekonomii, ale i socjologii. To stwierdzenie ma jeszcze krytyków, ale niezbyt już wpływowych. Państwo wróciło i zajęło centralną pozycję w polu nauk społecznych. Państwo to bardzo wdzięczny przedmiot badań – z nieco paradoksalnego powodu. Państwo jest bytem nieoczywistym, rozmytym, wszechobecnym a zarazem trudno widzialnym. Państwo to układ instytucjonalny z wieloma aktorami, któremu nie nadano formalnej i substancjalnej jedności – podkreśla Bob Jessop (1990: 267). Nie bez pewnej racji w amerykańskiej politologii częściej mówi się więc o rządzie, administracji, systemie politycznym niż o państwie jako takim. A to, co nieoczywiste, ukryte, zmienne i niejednoznaczne, stanowi zawsze wdzięczny przedmiot badań każdej dyscypliny nauki.

Jest także wzgląd praktyczny w ożywieniu studiów nad państwem. Ekonomia instytucjonalna, zwłaszcza jej nurt zwany nową ekonomią instytucjonalną, ujawniła, jak wielką rolę odgrywa państwo w determinowaniu życia gospodarczego, w tym zjawisk rozwoju i niedorozwoju, biedy i bogactwa. Wykazała, że sprawne państwo jest koniecznym warunkiem istnienia efektywnej gospodarki rynkowej. Ten sposób myślenia o państwie zyskał w latach 90. minionego wieku potężnego mecenasa w postaci Banku Światowego. Liczne raporty Banku i prace ekonomistów z nim związanych doprowadziły do wypracowania kryteriów oceny jakości działania państw i upowszechnienia standardów dobrego rządzenia. Te standardy to: demokratyczne reguły zapewniające rozliczalność, stabilność polityczna i brak przemocy, efektywność rządów, jakość regulacyjna, rządy prawa, kontrola korupcji (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi 2010). Brzmią dość ogólnikowo, ale w praktyce zostały obudowane setkami wskaźników.

Opozycję wobec ładu good governance stanowi miękkie państwo. To konstrukt Myrdala, wywiedziony ze studiów nad wieloma państwami azjatyckimi. Miękkie państwo charakteryzuje się: niskim poziomem dyscypliny społecznej we wszystkich sferach, kiepskim ustawodawstwem, brakiem skutecznej egzekutywy, nieefektywną, przerośniętą i skorumpowaną administracją publiczną, wykorzystywaniem władzy politycznej do realizacji prywatnych interesów, samowolą i arbitralnością urzędników, trwonieniem funduszy publicznych (Myrdal 1975: 271–314). Elementów miękkiego państwa można – i należy – doszukiwać się także w krajach pod pewnymi względami rozwiniętych, m.in. w krajach pokomunistycznych.

Ważną konceptualną ramę studiów nad państwem zaproponował Francis Fukuyama w skromnej objętościowo, ale ważnej pracy Budowanie państwa (2005). Rozróżnił zakres funkcji państwa, tj. zestawienie sfer, w których rząd podejmuje systematyczną aktywność, od siły, potencjału władzy państwowej, tj. jej zdolności (capacity) do realizacji polityk w tych obszarach oraz egzekwowania prawa. Państwo może być ,,małe”/minimalne, ale silne – i ,,duże”/aktywne, ale słabe.

W Polsce relatywnie wcześnie badacze uświadomili sobie, jak wielkie znaczenie ma jakość instytucji. Uwrażliwieniu temu sprzyjały dwa procesy o historycznym znaczeniu. Pierwszy to proces transformacji ustrojowej od reżimu autorytarnego z gospodarką państwową centralnie planowaną do demokracji i gospodarki rynkowej. Rzadko w dziejach dochodzi do projektowania instytucjonalnego na tak wielką skalę. Oceny tej nie zmienia fakt, że owo projektowanie to w sporej mierze naśladownictwo Zachodu i że projekty często były inne niż stany osiągnięte, bo wielka okazała się siła procesów żywiołowych. Drugi proces to proces akcesji Polski do Unii Europejskiej. On też wymagał dostosowań instytucjonalnych prawie we wszystkich dziedzinach życia gospodarczego i politycznego.

Systematyczną refleksję nad stanem państwa i jakością rządzenia w Polsce podjął w połowie lat 90. interdyscyplinarny zespół powołany z inicjatywy Jerzego Hausnera. Pierwszy raport tego zespołu opublikowany został w 1996 roku i nosił tytuł: Polska transformacja w perspektywie integracji europejskiej; później ten zespół przygotował jeszcze sześć raportów, z których ostatni ukazał się w 2004 roku – roku przyjęcia Polski do UE, co można uznać za finał procesu dostosowań instytucjonalnych (trzon zespołu tworzyli: Marek Belka, Jerzy Hausner, Mirosława Marody, Marek Zirk-Sadowski, Jerzy Wilkin, a raporty ukazywały się pod egidą Fundacji im. Friedricha Eberta).

Następnie wieloletnie, szczegółowe studia nad jakością rządzenia w Polsce, bezpośrednio odwołujące się do koncepcji good governance Banku Światowego, podjął zespół pod kierunkiem Jerzego Wilkina. Początkowo były to studia w formie raportu, przygotowywanego na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (Wilkin et al. 2008), a później w pełni akademickie studia podsumowane obszerną monografią Jakość rządzenia w Polsce (Wilkin 2013). Zespół Wilkina zaproponował, aby badać jakość rządzenia w Polsce przy użyciu sześciu wymiarów: demokratycznego państwa prawa; przejrzystości; rozliczalności; partycypacji; społecznej inkluzji; skuteczności i efektywności. Każdy z tych wymiarów został zoperacjonalizowany za pomocą dziesiątków wskaźników. W sumie wykorzystano prawie 100 wskaźników. Końcowy wniosek tych badań brzmiał: w wielu wymiarach rządzenia osiągnięto znaczny postęp, ale ogólna jakość rządzenia w Polsce jest dość niska i Polska pozostaje krajem niedokończonej transformacji, w którym wiele instytucji państwa nosi na sobie piętno ancien régime’u (Wilkin et al. 2008: 140).

Kolejnym ważnym przedsięwzięciem w kierunku diagnozy stanu państwa i oceny jego dynamiki był raport Państwo i My. Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej, przygotowany z inicjatywy Jerzego Hausnera w 2015 roku, w końcówce rządów PO–PSL (w skład zespołu wchodzili: A. Antoszewski, E. Bendyk, M. Frączek, A. Giza, G. Gorzelak, J. Hausner, H. Izdebski, R. Matyja, S. Mazur, B.E. Nowak, J. Raciborski, J. Reiter, D. Sześciło; raport ukazał się pod egidą Fundacji Gospodarki i Administracji Publicznej). Raport był zorientowany praktycznie. Doceniając skalę osiągnięć Polski w budowie demokracji i gospodarki rynkowej, skupiono się na dysfunkcjach państwa (,,grzechach”), starych i nowych.

W przedstawionej tradycji zakorzenione były też badania podjęte z inicjatywy jednego z redaktorów tego tomu, zrealizowane w latach 2013–2017 w ramach grantu Narodowego Centrum Nauki i podsumowane monografią zbiorową Państwo w praktyce: style działania (Raciborski 2017). Postawiliśmy w niej ogólne pytanie o rolę współczesnego państwa w koordynowaniu życia zbiorowego, a następnie opisaliśmy sposoby jego działania w poszczególnych sferach, analizując przypadek Polski. Poszukiwaliśmy wzorców działania państwa, zasad organizujących aktywność jego głównych agend, zasad spajających repertuar celów, środków i reguł działania. Te zasady nazwaliśmy właśnie stylami działania państwa. Okazały się one wielce zróżnicowane w zależności od sfery.

Książka O mocy i niemocy współczesnego państwa polskiego wyrasta z przedstawionej tradycji. Jest w niej zakorzeniona zarówno konceptualnie, jak i personalnie. To plon konferencji zorganizowanej przez Katedrę Socjologii Polityki Wydziału Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego w marcu 2023 roku pt. Kryzys państwa? Państwo wobec kryzysów. To nie jest jednak typowa książka pokonferencyjna. Od początku planowaliśmy względnie systematyczną publikację, w której obok ogólnych rozważań o kondycji współczesnego państwa zostaną podjęte kwestie funkcjonowania państwa polskiego w czasie teraźniejszym, w różnych definicyjnych obszarach jego aktywności. Ogrom problemów sprawia, że nadal to są tylko fragmenty, oświetlenia wybranych zjawisk i procesów.

Zostawiając Autorom pewną swobodę wyboru perspektywy i metody analizy, staraliśmy się otrzymać zarówno teksty nawiązujące do bieżącej debaty dotyczącej teoretycznych podstaw funkcjonowania państwa, jak i te będące wynikiem pogłębionych badań empirycznych. Ich kolejność nie jest przypadkowa. Zaczynamy od teorii państwa jako jednego z największych bytów politycznych, następnie omawiamy różne wymiary jego fun­kcjonowania, schodząc na coraz niższe poziomy złożoności funkcjo­nowania państwa; końcówka to teksty poświęcone ważnej składowej nowoczesnego państwa, którą stanowi samorząd terytorialny. Staraliśmy się także, aby opracowania do siebie nawiązujące lub przedstawiające z różnych perspektyw podobne problemy grupować w większe bloki. To kolejna cecha, która różni proponowaną publikację od zbiorów pokonferencyjnych.

Książkę otwiera obszerna analiza Jacka Raciborskiego Klasyczne teorie państwa a doświadczenia czasów najnowszych. To swoiste wprowadzenie do książki. Zaczyna go autorski przegląd debat toczonych w ramach klasycznych paradygmatów teoretycznych, takich jak tradycja antyczna, teoria Marksowska, Weberowska i pluralistyczna. W jego ramach szczególnie obszernie omawiane są koncepcje najbardziej przydatne w analizie kondycji państwa współczesnego. Autor kwestionuje zanik państwa, wieszczony jeszcze nie tak dawno jako następstwo procesów globalizacyjnych i skutek przekazywania części suwerenności podmiotom ponadnarodowym. Państwo niespodziewanie „wróciło”, zarówno w warstwie doświadczalnej, jak i w refleksji naukowej. Jacek Raciborski pokazuje, że chociaż zakwestionowana została fundamentalna zasada nowożytnego państwa, jaką była po Hobbesowsku rozumiana zasada suwerenności, to nie doprowadziło to do erozji jego podstaw, lecz raczej zmieniło sposób jego działania. Teza ta zostaje zilustrowana analizą wybranych współczesnych kryzysów, takich jak pandemia COVID-19 czy wojna w Ukrainie.

Kolejnym tekstem z bardzo mocną podbudową teoretyczną, i to z obszaru zasłużonej dla programu badania państwa socjologii historycznej, jest Jarosława Kiliasa Państwo, władza ideologiczna i nacjonalistyczna rewolucja. Autor nie zgadza się z analizowaniem rządów PiS-u w Polsce jedynie przez pryzmat ekonomicznego populizmu i tendencji autorytarnych. Podejmuje tematykę roli władzy ideologicznej w zachodzącym w Polsce pod rządami Prawa i Sprawiedliwości zwrocie ku autorytarnemu systemowi rządów i modelowi państwa unaradawiającego. Rekonstruuje mechanizm, który – jego zdaniem – przyczynił się do zwycięstw wyborczych PiS-u i ukierunkował przebudowę państwa polskiego. To strukturalne uwarunkowanie powoduje, że wyborcza porażka PiS-u nie kończy autorytarnego zagrożenia.

Trzeci tekst, Rafała Drozdowskiego, zatytułowany został Państwo w obliczu kryzysu własnej sprawczości. Celnie zdiagnozowany i ciekawie opisany kryzys sprawczości współczesnego państwa to punkt wyjścia do nakreślenia możliwych scenariuszy reakcji państw na rosnącą nieprzewidywalność tzw. rynków, nastrojów społecznych, czego przykładem była pandemia COVID-19. Znakomicie uzupełnia się z analizą Jacka Raciborskiego i stanowi zarazem ostrzeżenie przed tzw. „państwem w trybie stanu nadzwyczajnego”, które pod pretekstem wyjątkowych okoliczności działa arbitralnie i nietransparentnie, testując, a nawet przesuwając granice społecznego przyzwolenia. Paradoksalnie, realizując program rozciągania swojej władzy, państwo nie staje się silniejsze, a maksymalizuje się nie tyle sprawstwo władzy, ile wywoływany przez władzę chaos powodujący, że państwo de facto przestaje realizować najważniejsze polityki publiczne (edukacyjną, kulturalną, zdrowotną, społeczną).

Następnym tekstem przynoszącym ponurą diagnozę otaczającej nas rzeczywistości jest Społeczeństwo populistów w postautorytarnym państwie Przemysława Sadury. Autor przygląda się strukturalnym czynnikom czyniącym państwa i społeczeństwa postautorytarne szczególnie wrażliwymi na populistyczną politykę. W tego typu krajach również możliwe konsekwencje rządów populistycznych dla systemu prawnego i kultury politycznej są znacznie poważniejsze niż w krajach o bardziej demokratycznej przeszłości. Podobnie jak w poprzednich analizach tego tomu, wyborcze zwycięstwo demokratycznej opozycji nie jest interpretowane jako wydarzenie wystarczające do przerwania procesów erodujących podstawy demokratycznego państwa w Polsce.

Chociaż w tytule książki podkreślono, że przedmiotem naukowych analiz jest tu współczesna państwo polskie, to w części tekstów Autorzy rozszerzają tę perspektywę o międzynarodową analizę porównawczą. Epizodycznie czyni to Przemysław Sadura (omawiający rządy populistów m.in. w USA, UK czy na Węgrzech), a systematycznie – Wojciech Rafałowski – autor Kondycji polskiej demokracji w XX i XXI wieku w świetle sondaży eksperckich: obraz przeszłości zapisany w danych Varietes of Democracy. Przygląda się on jakości polskiej demokracji w ujęciu porównawczym: historycznym i międzynarodowym, analizując m.in. jakość demokracji w takich krajach, jak Czechy, Rosja, Węgry i Francja.

Jarosław Flis i Jakub Krupa w w rozdziale Praworządność jako wyzwanie w nowym wymiarze rywalizacji politycznej traktują spór o praworządność jako jeden z elementów kryzysu współczesnego państwa (nie tylko polskiego). Pozornie paradoksalny w demokracjach liberalnych spór okazuje się uniwersalnym trendem zmiany rywalizacji politycznej: przekształca podział lewica–prawica na polaryzację góra–dół. Przesunięcie dotyczy społeczno-politycznej bazy rywalizacji politycznej. Wprowadzenie do rywalizacji politycznej wymiaru moralnego delegitymizuje nie tylko politycznego przeciwnika, ale i cały system demokratyczny.

W kolejnym tekście Lech M. Nijakowski działalność państwa opisuje z perspektywy mniejszości narodowych i etnicznych. Jego celem jest ukazanie organizacji mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce jako ważnych aktorów polityki we współczesnym, nowoczesnym, europejskim państwie narodowym. Autor przedstawia uwarunkowania prawne, które tworzą te podmioty i ich relacje z państwem polskim. Następnie omawia rolę tych organizacji w Polsce na przykładach ilustrujących kontrowersje w polskiej polityce wobec mniejszości.

Witold Betkiewicz w opracowaniu Główni aktorzy procesu legislacyjnego. Propozycja schematu badawczego na przykładzie Sejmu VII kadencji przedstawia analizę procesu legislacyjnego skupioną na kontroli, którą oficjalni uczestnicy procesu sprawują nad treścią powstających ustaw. Uzupełnia tym samym naszą wiedzę o systemowych słabościach państwa, ujawniając je także w relacjach pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w tworzenie prawa. Główni aktorzy procesu legislacyjnego to administracja, egzekutywa polityczna i legislatywa. Witold Betkiewicz stara się pokazać, jaki wpływ na ostateczną treść i formę tworzonego prawa ma każdy z wymienionych uczestników procesu tworzenia ustaw oraz jaka jest szczegółowa charakterystyka prawa kreowanego przez każdego z aktorów.

Kolejnym tekstem jest Odwieczny kryzys i jego dynamika Andrzeja Zybały. Autor koncentruje się na analizie silnego wpływu ścieżki zależności (path dependence) na funkcjonowanie całego państwa traktowanego jako system makrospołeczny w długim okresie. Ten okres obejmuje w tym przypadku cały czas funkcjonowania polskiej państwowości – od I Rzeczpospolitej po czasy nam współczesne.

Książkę wieńczą dwa, korespondujące i dopełniające się wzajemnie, Rozdzialy poświęcone samorządowi terytorialnemu. W pierwszym z nich (Samorząd terytorialny a współczesne państwo) Jerzy Bartkowski przedstawia relacje zachodzące między współczesnym państwem a jego częścią, jaką jest samorząd terytorialny. Autor wychodzi od pytania, czy samorząd można uznać za niezbędny element nowoczesnego państwa, aby następnie przedstawić warunki konieczne i wystarczające dla zaistnienia samorządów oraz społeczne i polityczne czynniki warunkujące współdziałanie państwo–samorząd.

W ostatnim tekście książki Rafał Matyja przygląda się polityce rządu i większości sejmowej wobec samorządu terytorialnego w latach 2015–2023 (Polityka rządu i większości sejmowej wobec samorządu terytorialnego w latach 2015–2023). Szczegółowo analizuje konteksty polityki Zjednoczonej Prawicy wobec samorządu terytorialnego, twierdząc, że był to okres najpoważniejszego wyzwania dla ukształtowanego w latach 90. modelu samorządu terytorialnego. Polityka rządzącej większości zmierzała, zdaniem Autora, do faktycznego zakwestionowania jego samodzielności finansowej i niezależności politycznej.

Mamy nadzieję, że książka nie tyko dostarczy czytelnikom pogłębionej i wielowątkowej analizy funkcjonowania polskiego państwa w zamkniętym definitywnie – jak chcemy wierzyć – okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości, ale także pomoże osadzić nasze doświadczenia w ogólniejszej refleksji nad kondycją nowoczesnego państwa demokratycznego.

Bibliografia:

Fukuyama Francis (2005). Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań: Rebis.

Jessop Bob (1990). State Theory: Putting in the Capitalist State in its Place, Cambridge, UK: Polity Press.

Kaufmann Daniel, Kraay Aart, Mastruzzi Massimo (2010). The Worldwide Governance Indicators, Methodology, and Analytical Issues, World Bank Policy Research Working Paper, 5430.

Myrdal Gunar (1975). Przeciw nędzy na świecie, Warszawa: PIW.

Raciborski Jacek (red.) (2017). Państwo w praktyce: style działania, Kraków: Nomos.

Wilkin Jerzy (red.) (2013). Jakość rządzenia w Polsce. Jak ja badać, monitorować i poprawiać, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.

Wilkin Jerzy, Fabrowska P., Hardt Łukasz, Kaczor Tomasz, Mackiewicz Marta, Michorowska Beata, Węcławska D. (2008). Badanie dotyczące stworzenia systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady good governance w Polsce, Warszawa: ECORYS Polska.