O potędze w XXI wieku - ebook

Rozdział III Potęga i prawo Racja silniejszego

„Siła i prawo - zauważa Julien Freund - zawsze są tylko środkami, zatem nie mają znaczenia same w sobie, lecz jedynie z uwagi na cel, który człowiek zamierza osiągnąć poprzez organizację polityczną”¹⁰⁷. Podczas gdy siła jest „środkiem właściwym polityce”, prawo jest powiązane nie tylko z polityką, w celu wytwarzania dobra publicznego, lecz także z moralnością i religią. Jednak zarówno siła, jak i prawo, są narzędziami ładu wewnętrznego, dla którego normą jest od nastania nowoczesnego państwa suwerenność, oznaczająca zerwanie z wszelką inną formą władzy politycznej, prawnej czy duchowej. Tak więc źródłem prawa jest państwo: „Gdzie nie ma nad ludźmi jednej wspólnej mocy, tam nie ma prawa; a gdzie nie ma prawa, tam nie ma niesprawiedliwości”, pisze Hobbes w Lewiatanie¹⁰⁸. A suwerenny władca może użyć swej władzy, by wyznaczyć i osiągnąć specyficzne cele polityki, zgodę, sprawiedliwość, bezpieczeństwo.

Podczas gdy w porządku wewnętrznym suwerenne państwo można opisać jako siłę przekształconą w prawo i posłuszeństwo przekształcone w obowiązek, zgodnie z formułą Rousseau, to stosunki między suwerennymi państwami są odmiennej natury, natury gladiatorów Hobbesa. Jest to świat czystej siły, a także przebiegłości, ignorowanej przez nauki polityczne, lecz celebrowanej od zarania cywilizacji jako substytut wojny, substytut mniej okrutny i bardziej chwalebny. Ta właśnie przebiegłość, której nieśmiertelność zapewnił Ulisses, a która w chińskich traktatach o strategii z V i IV wieku p.n.e. jest przedstawiana jako szczyt kunsztu wojennego¹⁰⁹, została wyniesiona przez Machiavellego do rangi najwyższej formy sztuki politycznej.

„Każdy rozumie, że byłoby rzeczą dla księcia chwalebną dotrzymywać wiary i postępować w życiu szczerze, a nie podstępnie - czytamy w Księciu. - Jednak doświadczenie naszych czasów uczy, że tacy książęta dokonali wielkich rzeczy, którzy chytrze potrafili usidłać mózgi ludzkie . Musicie bowiem wiedzieć, że są dwa sposoby prowadzenia walki: jeden - prawem, drugi - siłą; pierwszy sposób jest ludzki, drugi zwierzęcy, lecz ponieważ częstokroć pierwszy nie wystarcza, wypada uciekać się do drugiego”¹¹⁰. Zresztą właśnie przebiegłości Florentyńczyk poświęcił w pewien czas później czwartą księgę swego dzieła Dell'arte della guerra. Hobbes jest równie kategoryczny: „Siła i podstęp są w wojnie dwiema kardynalnymi cnotami”¹¹¹.

Genealogia prawa międzynarodowego i jego fundamenty

Siła, podstęp, prawo. Życia politycznego Europy w ćwierci tysiąclecia dzielącej Machiavellego od Rousseau z pewnością nie można sprowadzić do tych trzech pojęć, niemniej dość dobrze opisują one zasady rządzące stosunkami między państwami kontynentu. Wiążące je prawo jest w istocie tylko zbiorem „umów zawartych z cudzoziemcem”, zgodnie ze sformułowaniem Bodina. A „umowy” te są na ogół efektem wojen: surowcem rodzącego się prawa międzynarodowego są traktaty pokojowe, określające wzajemne zobowiązania stron w danym momencie historycznym, zobowiązania, które stanowią ich prawo do czasu, aż siła - lub przebiegłość - unieważni je lub zmieni. Najsłynniejszy traktat pokojowy, pokój westfalski, anulował relacje podporządkowania między państwami i podległości wszelkiej władzy zwierzchniej - papieżowi lub cesarzowi - i tym samym znaczy początek tej nowej ery.

Czy jednak zasady rządzące stosunkami między władcami mogą być oparte na samej tylko sile i rozstrzygnięciach na polu walki? Teologowie, filozofowie, prawnicy usilnie poszukiwali podstaw mniej koniunkturalnych, bardziej stabilnych niż stosunek sił. Dostrzegali je w „prawie natury” i w jedności rodzaju ludzkiego - tak czynili Hugo Grotius, Samuel von Putendorf, tak zwana szkoła hiszpańska; w rzeczywistych i powtarzających się zachowaniach państw, z uwagi na ich regularność i niezmienność tworzących „zwyczaj” międzynarodowy; w technicznej konieczności organizowania współistnienia państw, ich stosunków zarówno w czasach pokoju - kontaktów dyplomatycznych, wymiany handlowej - jak i w czasach wojny, w konieczności ustaleń dotyczących przebiegu granic, będących konsekwencją suwerenności terytorialnej, w konieczności ustaleń dotyczących obecności i działań państwa poza jego granicami, czyli na przykład zdefiniowania, czym jest legalne przejęcie okrętu czy obszaru. Tak powstał zbiór niepisanych norm, domniemanych lub wyraźnie formułowanych, oraz spisanych reguł, które razem stanowią prawo międzynarodowe.

O ile samo pojęcie suwerenności zakłada równość między suwerennymi władcami, o tyle równość ta jest bardziej teoretyczna niż rzeczywista - wypacza ją potęga, ta sama potęga, która w pierwszym rzędzie wykuwa normy. Władając oceanami, Anglia narzuciła prawo morza, które utwierdzało jej hegemonię, i silna osiągnięciami rewolucji przemysłowej, a następnie uszczęśliwiona przez Napoleona blokadą kontynentalną, ukształtowała praktyki handlu międzynarodowego, które w końcu zyskały status prawa.

Ponadto, jako że zasada suwerenności nie daje żadnej gwarancji bezpieczeństwa przed agresją, państwa mogą przetrwać i zachować integralność terytorialną tylko dzięki sile lub ochronie państwa potężniejszego, zmuszone związać swój los z jego szczęśliwą lub nieszczęśliwą gwiazdą. I nie ma potrzeby kodyfikacji. Ta zasada równowagi potęg w XIX wieku przyjęła formę europejskiego koncertu mocarstw, dzięki któremu kontynent zaznał najdłuższego w dziejach okresu pokoju.

Podobnie jak niepisane normy, prawo pozytywne, najlepiej odzwierciedlające fundament prawa międzynarodowego, jakim jest zgoda Rozdział III. Potęga i prawo. Racja silniejszego państw, nosi znamię potęgi. Uznając suwerenność Chin czy imperium osmańskiego, państwa europejskie jednocześnie użyły swej siły wojskowej, by utrwalić w formie traktatów - później krytykowanych za „nierówność” - własną wyższość w stosunku do obu osłabionych imperiów. Praktyki te, uznawane wówczas za całkiem normalne, zostały skwapliwie przejęte przez Japonię, która najpierw sama padła ich ofiarą, a potem użyła dokładnie tych samych metod wobec Chin i Korei. Z kolei Stany Zjednoczone zastrzegły sobie w stosownych układach prawo do interwencji wojskowej w licznych krajach półkuli zachodniej: z mocy amerykańsko-kubańskiego układu z 1903 roku Kuba godzi się na takie operacje „dla zachowania niepodległości Kuby” i „utrzymania rządu zdolnego chronić życie, własność i wolność indywidualną”¹¹².

Prawnicy opisali, zanalizowali, zracjonalizowali złożony zbiór norm, praktyk, zwyczajów i układów. Posługiwali się przy tym na ogół metodami zapożyczonymi od prawa wewnętrznego, bardziej jednorodnego, spójnego, scentralizowanego. A jednocześnie byli w pełni świadomi unikalności prawa międzynarodowego: tego, że nie wywodzi się od żadnej konstytucji, że jego przepisy nie są dziełem żadnego prawodawcy, że nie ma wykonawcy stojącego na straży ich stosowania, że państwa mogą nie uznać kompetencji istniejących trybunałów międzynarodowych. W stanie „anarchii”, który jest cechą dystynktywną społeczności międzynarodowej składającej się z suwerennych państw, wiążące je prawo nie ma innych podstaw niż ich zgoda.

Siła na służbie prawa?

Dążenia do zorganizowania społeczności międzynarodowej są zakorzenione w mniejszej mierze w potrzebie suwerennych państw strukturalizowania ich współistnienia, w większej zaś w wewnątrzkrajowych konstrukcjach polityczno-prawnych, a dokładniej: w modelu demokracji liberalnej, który swego czasu Tocqueville uznawał za przykładny. Czy nie można przetransponować do społeczności państw tych samych mechanizmów - zasady prawa, demokracji, norm etycznych - które potrafiły zapewnić spokój wewnętrzny? Czy nie można by w ten sposób, za pomocą prawa, kontrolować albo i wręcz wyplenić używanie siły, tak samo jak uporano się z pierwotną przemocą społeczności politycznej? Pytania te inspirowały filozofów doby oświecenia - Locke’a, księdza Saint-Pierre’a, Monteskiusza, Kanta - a po nich przez cały wiek XIX nurty federalistyczne, między innymi we Francji Saint-Simona, Proudhona, Wiktora Hugo. Na krótko przed wybuchem pierwszej wojny światowej Leon Bourgeois, wybitny polityk III Republiki Francuskiej i czołowy przedstawiciel solidaryzmu, nakreślił zarys przyszłej „społeczności (ligi) narodów”¹¹³.

Lecz paradoksalnie to amerykańskiemu prawnikowi, profesorowi prawa konstytucyjnego, który został prezydentem Stanów Zjednoczonych - Thomasowi Woodrowowi Wilsonowi - przypadło w udziale wcielenie w życie tych idei po zakończeniu światowego konfliktu, na gruzach europejskiego ładu politycznego. Dokonał tego, formułując zasady „konstytucyjne” prawa międzynarodowego, zawarte najpierw w tak zwanych czternastu punktach, potem w Pakcie Ligi Narodów: prawo do samookreślenia, jawność traktatów, nielegalność wojny napastniczej, zalążek etyki stosunków między państwami; poza tym ustanowił procedury bezpieczeństwa zbiorowego i politycznego rozwiązywania konfliktów oraz umocnił prawne procedury rozstrzygania sporów.

Liga Narodów, związana z traktatem wersalskim, który bardzo dobrze służył interesom zwycięzców, pod pozorami neutralności była dogłębnie naznaczona relacjami potęgi - i nie mogło być inaczej. Po wycofaniu się Stanów Zjednoczonych, z rezerwą odnoszących się do przymuszających zobowiązań wielostronnych, pozycja potęg gwarantujących status quo, czyli Francji i Wielkiej Brytanii, została osłabiona. Potęgi niezadowolone z tego status quo udawały, że uczestniczą w grze „legalności”, jednocześnie jednak wykorzystywały słabe strony systemu bezpieczeństwa zbiorowego. I tak w 1931 roku Liga Narodów orzekła wbrew oczywistym faktom, że Japonia nie rozpętała wojny napastniczej przeciwko Chinom, a w 1935 nie była zdolna powstrzymać Mussoliniego od zagarnięcia Etiopii.

Tendencje legalistyczne nadal owocowały deklaracjami i układami - ich symbolem może być pakt Brianda-Kellogga z 1928 roku, którego głównym elementem było wyrzeczenie się wojny. W 1939 roku dokument ten podpisały 63 państwa, niemal wszystkie niepodległe państwa globu, lecz wybuch nowego konfliktu oznaczał rozerwanie tego kruchego gorsetu pod naporem potęgi, która w przeciągu dziesięciu lat diametralnie odmieniła polityczny krajobraz.

Jednakże Roosevelt nie zarzucił idei Wilsona, postanowił ją dostosować do realiów, eliminując mankamenty Ligi Narodów, i oprzeć przyszły ład międzynarodowy na bardziej życiowej kombinacji: na lepiej zdefiniowanych zasadach i przepisach prawa, i na zagwarantowaniu ich poszanowania przez zarząd wielkich mocarstw. Małżeństwo z rozsądku: prawo i moralność z jednej strony, siła - z drugiej. Zimna wojna szybko zredukowała do symbolicznych rozmiarów pierwszy człon tego związku, do głosu dopuszczając tylko siłę i zasadę równowagi. Prawo i moralność przeszły do arsenału codziennej walki ideologicznej między Wschodem i Zachodem, a także do repertuaru nieznacznie mniej zideologizowanych skarg Trzeciego Świata na dwa pozostałe obozy.

Rozpad jednego z obozów był postrzegany jako początek nowej ery dla związku prawa i potęgi, pod znakiem powrotu do moralności. Miała to być era „nowego ładu międzynarodowego”, upragnionego przez George’a H. W. Busha, a została spektakularnie zainaugurowana pierwszą od momentu założenia ONZ zastosowaną zgodnie z prawem sankcją wobec oczywistego złamania zasad Karty Narodów Zjednoczonych, czyli napaści Iraku na Kuwejt w sierpniu 1990 roku i następnie jego zaanektowania. I choć w tym przypadku Stanami Zjednoczonymi i skupioną wokół nich koalicją kierowały nie tyle wola zapewnienia poszanowania międzynarodowej legalności, ile ryzyko związane z nowym rozkładem potęgi w regionie Zatoki Perskiej i wynikające stąd zagrożenia dla dostaw ropy naftowej, to pierwsza wojna w Zatoce stanowiła preludium do dziesięciolecia interwencji, które zdają się podporządkowane innym logikom niż logika potęgi.

W Somalii i Timorze Wschodnim, w Bośni i Sierra Leone - w blisko dziesięciu operacjach użyto siły zbrojnej w obronie ludności cywilnej, w imię humanitarnego imperatywu, „obowiązku interwencji”, któremu zdaje się pisany status nowej normy systemu międzynarodowego. W tym samym duchu utworzone zostały trybunały karne, sądzące winnych zbrodni przeciwko ludzkości popełnionych w Ruandzie i Jugosławii. Dzięki niezmordowanej działalności społeczeństwa obywatelskiego - organizacji pozarządowych, środków masowego przekazu, grup nacisku - moralność, tradycyjne alibi i argument dyskwalifikujący przeciwnika w Realpolitik, staje się miarką przykładaną do polityki prowadzonej przez poszczególne państwa, przynajmniej państwa zachodnie - i tak powraca na scenę historii pojęcie wojny sprawiedliwej¹¹⁴.

Jednak nie upłynęło wiele czasu, a mnożenie się interwencji obnażyło ich ograniczenia: niewspółmierność zadań i środków, rozziew między „autorytetami moralnymi” a realiami w terenie, spory politycznych mocodawców i władz wojskowych dotyczące kompetencji i prerogatyw, logika międzynarodowego protektoratu i jakże żmudne konstruowanie ram państwowości. Kruchym konsensusem społeczności międzynarodowej wstrząsnęło najpierw, w marcu 1999 roku, bombardowanie Jugosławii przez NATO - bez zgody Rady Bezpieczeństwa - w celu uzyskania dla Kosowa statusu autonomii gwarantowanego przez zachodnią obecność militarną. Liczne kraje Południa dostrzegły w tym przejaw arogancji Północy, dokładniej: Zachodu, który ma skłonność do załatwiania spraw świata w wąskich kręgach.

Potęga znowu wyprzedziła prawo. I trudno nie dostrzec ciągłości między tym epizodem a innym, cztery lata później, kiedy to Stany Zjednoczone, stojąc na czele koalicji innej niż ta w Kosowie, niemniej silnej udziałem kilkudziesięciu krajów, postanowiły zbrojnie obalić Saddama Husajna - także w tym przypadku bez wyraźnej zgody Rady Bezpieczeństwa. Wojskowa akcja Rosji na Krymie, przeprowadzona w marcu 2014 roku, po ukraińskiej rewolucji na Majdanie, a będąca jawnym pogwałceniem integralności terytorialnej suwerennego państwa, należy do tej samej kategorii działań, ubranych w prawniczy płaszczyk. I Moskwa nie omieszkała powołać się na precedens Kosowa, by usprawiedliwić krymskie referendum dotyczące przyłączenia półwyspu do Rosji.

Sceptycy i krytycy

Klęska międzywojennych konstrukcji polityczno-prawnych i potem prymat siły w zimnowojennych zmaganiach spowodowały utratę wiary w prawo międzynarodowe i jego zdolność do zaprowadzania jakiego bądź ładu w stosunkach między potęgami - które w gruncie rzeczy nadają strukturę społeczności międzynarodowej. Na skali sceptycyzmu najwyżej plasuje się realistyczna szkoła stosunków międzynarodowych, w ujęciu której prawo międzynarodowe odgrywa jedynie marginalną rolę. Wśród prekursorów tego nurtu refleksji znajdujemy historyka Edwarda Halletta Carra, który grzmiał przeciwko utopizmowi gorliwych wyznawców prawa międzynarodowego okresu międzywojennego¹¹⁵. George Kennan ostro atakował to, co sam nazywał „legalnym idealizmem”, czyli naiwną wiarę w abstrakcyjne reguły pozbawione mechanizmu wdrażania¹¹⁶. Hans Morgenthau, wyzbyty złudzeń prawnik, który przeszedł do nauk politycznych, widzi w prawie międzynarodowym jedynie „ideologię polityki zachowawczej”¹¹⁷. Uważa, że oczywiście takie prawo istnieje. Nawet jest na ogół przestrzegane. Lecz jest to prawo cząstkowe, niejednoznaczne, nieokreślone i zdecentralizowane, zasadniczo uzależnione od rozkładu potęgi i niezdolne zdyscyplinować uczestników gry.

Raymond Aron, podzielający ten sceptycyzm, zauważa, że prawo nie pozwala na wykluczenie bezprawnego użycia siły, bo nie może oprzeć się na najwyższej instancji zdolnej kwalifikować czyny, interpretować normy lub narzucić państwu zobowiązanie. „Wojna jest słuszna, jeśli jest sankcją za bezprawne działania, jeśli ma na celu uzyskanie zadośćuczynienia lub reparacji, jeśli jest obroną przed napaścią - pisze Aron - lecz, słuszna czy niesłuszna, jest legalna dla walczących, gdyż nie ma wśród władców ani trybunału orzekającego prawo, ani nieodpartej siły, która mogłaby je narzucić”¹¹⁸. Nawet gdyby z czasem prawo międzynarodowe miało coraz szerszy zakres stosowania i zyskiwało na poszanowaniu ze strony państw, co zresztą jest wątpliwe, Aron uważa, że to, co najistotniejsze, pozostałoby niezmienione, gdyż „nie ocenia się prawa międzynarodowego podług okresów spokoju i drugorzędnych problemów jeśli celem jest zapewnienie pokoju poprzez prawo, to wciąż daleko nam do jego osiągnięcia”¹¹⁹.

Choć krytyki te są kierowane ogólnie pod adresem prawa międzynarodowego, w rzeczywistości mierzą one w idealistyczną wizję roli prawa w stosunkach międzynarodowych raczej niż w dyscyplinę, która w znacznej mierze powstała w oparciu o obserwację prawnych realiów w relacjach między suwerennymi państwami. Akcent kładziony na państwo i suwerenność, niemal wykluczający inne czynniki, przybliża realistyczne podejście do stosunków międzynarodowych i pozytywistyczne podejście do prawa międzynarodowego, zgodnie z którym prawo natury powinno zostać odrzucone i tylko prawo pozytywne powinno mieć skutki prawne.

Wpisując się w ten pozytywistyczny nurt, Hans Kelsen, wybitny prawoznawca austriacki, który z powodu nazizmu musiał emigrować do Stanów Zjednoczonych, założył wpływową szkołę refleksji, w której państwo nie było uważane za wyraz arbitralnej suwerennej woli, lecz za wyraz zespołu norm powiązanych z wyższą normą. Przy takim założeniu prawo międzynarodowe nie potrzebuje oparcia na wyższym autorytecie, lecz jako że odzwierciedla zbiór norm, samo w sobie zawiera przymus. Kara za jego naruszenie miast być scentralizowana, jak w prawie wewnętrznym, jest zdecentralizowana, a wymierzają ją poprzez wojnę lub represje państwo, które padło ofiarą owego naruszenia norm, państwa, które je wspierają, lub system bezpieczeństwa zbiorowego. Skoro istnieją normy i jednocześnie istnieją kary, istnieje prawo, choć skuteczność tak zdefiniowanego prawa jest uzależniona od równowagi potęgi lub niezawodności systemu bezpieczeństwa zbiorowego. A skuteczność prawa, przyznaje Kelsen, jest warunkiem jego ważności¹²⁰.

Francuski prawoznawca Georges Scelle, przeniknięty pacyfistycznym ideałem spadkobierca solidaryzmu Leona Bourgeois i Emile’a Durkheima, posuwa się dalej niż Kelsen w odrzucaniu zasady suwerenności, która jest w jego oczach jedynie sztucznym pojęciem fałszującym i zakłócającym rzeczywistość społeczności międzynarodowej. Społeczność ta składa się z jednostek ludzkich, które mają podobne potrzeby i aspiracje i wyrażają łączące je więzi solidarności, jednocząc się w łonie różnych struktur i wspólnot - jedną z nich jest państwo, rzecz jasna, ale nie jest ono formą uprzywilejowaną. Prawdziwa suwerenność przynależy zatem do społeczności międzynarodowej, a prawo, które się do niej stosuje, musi być ius gentium w dosłownym tego zwrotu znaczeniu - prawem ludu, ludzi¹²¹.

Między tymi krańcowymi podejściami sytuują się różne szkoły refleksji, które niekiedy powielają wątki rozwijane w siostrzanej dziedzinie stosunków międzynarodowych. Sposób rozumowania szkoły realistycznej odnajdujemy w tak zwanej szkole z Newhaven, zgodnie z którą prawo międzynarodowe jest zbiorem wszelakiej natury norm: moralnych, społecznych, politycznych, w znacznej mierze kształtowanych, interpretowanych i wcielanych w życie przez państwa¹²². Teoria krytyczna miała też swój odpowiednik w szkole zwanej newstream, odrzucającej roszczenia prawa międzynarodowego do neutralności i sugerującej, że jest ono manipulowane przez władze polityczne¹²³.

Podejście marksistowskie do prawa międzynarodowego przez długie lata było zaburzone z powodu jego używania do obrony polityki i interesów obozu socjalistycznego, niemniej właściwy mu tok rozumowania zasilał silny nurt zaangażowanego prawoznawstwa i domagania się stworzenia mniej niesprawiedliwego prawa, korzystniejszego dla Południa. Teoria współzależności z kolei przypisuje prawu międzynarodowemu ważne funkcje w zakresie zarządzania współpracą i komunikacją między państwami¹²⁴.

Nie przejmując się pełnym wyższości stosunkiem teoretyków stosunków międzynarodowych do prawa międzynarodowego, liczni prawoznawcy poświęcają się w duchu pragmatyzmu i empiryzmu analizie i interpretacji prawa pozytywnego, wystarczająco obfitego, złożonego i ważnego, by skupić na sobie całą ich uwagę; jednocześnie zakładają względną niezależność prawa od polityki i etyki. I są zapewne zdziwieni, gdy rzeczywistość zaprzecza temu założeniu.