Organizacje międzynarodowe. Prawo instytucjonalne - ebook

1.1. Instytucjonalizacja współpracy międzynarodowej

Etapy instytucjonalizacji

Instytucjonalizację jako proces współpracy państw zapoczątkował pokój westfalski. Ważne etapy tego procesu wyznaczały: kongresy (wiedeński – 1815 i berliński – 1871) oraz konferencje (haskie – 1899 i 1907 oraz paryska – 1919). Łącznie w latach 1648–1921 zwołano w Europie 28 kongresów i 34 konferencje.

Geografia instytucjonalizacji

Proces ten przebiegał przede wszystkim na kontynencie europejskim, ale nie był ograniczony geograficznie tylko do niego – przebiegał również na kontynencie amerykańskim. Zarazem w sferze idei-wartości był to – u swego początku w XIX w. – proces europejski. System panamerykański był budowany, poczynając od kongresu panamskiego (w 1826 r.), w trakcie którego S. Bolivar wezwał do powołania – wyposażonej w ponadnarodowe zgromadzenie parlamentarne – ligi państw latynoamerykańskich, poprzez konferencję waszyngtońską (z lat 1889–1890) i powołanie (w 1902 r.) organizacji, która (w 1912 r.) przyjęła nazwę Unii Republik Amerykańskich, prowadząc do powstania Organizacji Państw Amerykańskich. Kolejne, począwszy od waszyngtońskiej, konferencje odbywały się regularnie, w stałych odstępach czasu – co pięć lat; proces zwieńczyło powołanie w 1948 r. Organizacji Państw Amerykańskich. Istotny wkład w instytucjonalizację współpracy panamerykańskiej wniosło Biuro tych konferencji. Na konferencji w Buenos Aires (1912 r.) wytworzono pewien dualizm terminologiczno-strukturalny, przyjmując dla konferencji nazwę Unii Republik Amerykańskich, zaś dla biura nazwę Unii Panamerykańskiej. Konferencje oraz biuro wniosły istotny wkład w rozwój organizacji międzynarodowych, kreując mechanizmy ich funkcjonowania. Ważnymi elementami instytucjonalizacji (nieograniczonymi do geograficznej przestrzeni) były:

■ regularność spotkań. Kolejne konferencje nie miały indywidualnego inicjatora (żadne państwo jej nie zwoływało), termin i miejsce kolejnej ustalano w trakcie konferencji;

■ porządek obrad konferencji był przygotowywany przez organ administracyjny, tzn. Unię Panamerykańską (biuro);

■ każdą konferencje poprzedzały prace przygotowawcze, których składową były konferencje ad hoc;

■ regularność konferencji umożliwiła stworzenie regulacji proceduralnych.

Jednak nawet to rozdzielenie instytucji i instytucjonalizacji współpracy – separacja kontynentu amerykańskiego w stosunku do europejskiego – zostało szybko przełamane. Jeśli bowiem w I konferencji haskiej uczestniczył tylko Meksyk, to w II konferencji haskiej uczestniczyły już prawie wszystkie państwa kontynentu amerykańskiego (wyjątkiem były Honduras i Kostaryka).

Zadania organizacji

Państwa, powołując blisko 200 lat temu pierwsze współczesne organizacje międzynarodowe, tworzyły proste narzędzie do regulowania kwestii technicznych, pochodnych wystąpieniu w obrocie bariery w postaci granic państwowych. Te techniczne zadania stawiane przed organizacjami międzynarodowymi wyznaczały ich pierwotną rolę w obrocie międzynarodowym.

Początki organizacji

Pierwszym organem międzynarodowym – organizacją zamkniętą – była Administration générale de l’octroi de navigation du Rhin powołana przez Francję i Święte Cesarstwo Rzymskie umową międzypaństwową z 15 sierpnia 1804 r.

MUT, Organizacja latarni morskiej

Pierwszymi, we współczesnym rozumieniu, organizacjami międzynarodowymi powołanymi przez państwa były: Międzynarodowa Unia Telegraficzna i Organizacja latarni morskiej na Przylądku Spartel (powołane w 1865 r.) oraz komisje rzeczne.

Komisje rzeczne

Pierwsza komisja rzeczna – Centralna Komisja Żeglugi na Renie – została powołana na mocy Aktu końcowego kongresu wiedeńskiego z 1815 r., zaś I sesję Organizacja odbyła 1 sierpnia 1816 r. w Moguncji. Centralna Komisja Żeglugi na Renie była owocem wieloletnich prób zapewnienia wolności żeglugi na Renie – normotwórczy charakter w zakresie jej powołania miał kongres wiedeński. Jednak formalnie Centralną Komisję Żeglugi na Renie powołano dopiero konwencją mannheimską z 1868 r. – pierwszy regulamin żeglugi na Renie przyjęto 31 marca 1831 r., a wersja obowiązująca jest wynikiem wielu modyfikacji, m.in. już w 1868 r., ale i w 1963 r. Kolejne komisje rzeczne: Elby – powołano w 1821 r., Wezery – 1823 r., Mozy – 1830 r., Duero – 1835 r. i Padu – 1849 r. Kongres paryski zadecydował na mocy traktatu o powołaniu Europejskiej Komisji Dunaju, co nastąpiło w 1856 r. Poza Europą konwencją berlińską z 1885 r. powołano komisje Konga i Nigru.

Instytucjonalizacja bezpieczeństwa

Punktem zwrotnym w stosunkach międzynarodowych, a zatem także w funkcjonowaniu organizacji międzynarodowych, okazały się konferencje haskie i zamiar zbudowania systemu bezpieczeństwa, którego beneficjentem byłaby społeczność międzynarodowa. Do działania tego ostatniego niezbędne było wypracowanie metod i instrumentów instytucjonalnych. Budowa nowego porządku międzynarodowego wymagała nie tylko zmiany zachowań państw w stosunkach międzynarodowych, ale również powołania nowych podmiotów. Rola nowych podmiotów przypadła organizacjom międzynarodowym, których funkcje i kompetencje państwa poszerzyły i rozbudowały. W konsekwencji funkcje, które zaczęły realizować organizacje międzynarodowe w obrocie międzynarodowym, obudziły nadzieje społeczne. Nadzieje te wynikały z oczekiwań, że organizacje międzynarodowe, nie niszcząc (nie zastępując) państw narodowych, będą potrafiły moderować zachowania państw-członków (tj. suwerenność nie będzie wyłącznie ani nawet nie przede wszystkim synonimem samowładztwa-niepodlegania przez państwo obcej (zewnętrznej) władzy w odniesieniu do zwierzchnictwa osobowego i terytorialnego, ale że równe wobec prawa i suwerenne państwa będą współpracować w interesie wspólnym, respektując wspólne wartości), zapewniając realizację interesu kolektywnego, ochronę wspólnego dobra i powszechnie uznanych wartości wspólnych rodzinie narodów. Tę nowo budowaną wspólnotę tworzą więc podstawowe podmioty, tj. państwa, które osiągają dzięki niej realizację najistotniejszych wartości.

Relacja: państwa – organizacje międzynarodowe

Ponadto żywiono nadzieję, że organizacje międzynarodowe, z jednej strony uzupełniając funkcje państwa narodowego, a z drugiej modyfikując jego rolę i obniżając relatywną wagę, staną się istotnym czynnikiem budowy zinstytucjonalizowanej wspólnoty międzynarodowej, wprowadzającej w życie oparty na zinternalizowanych wartościach system normatywny – pożądany ład aksjologiczny. Ten zespół przekonań i działań podejmowanych na ich podstawie składa się na dominujący w stosunkach międzynarodowych paradygmat instytucjonalizacji.

Cele państwa

Powołując organizacje międzynarodowe, państwa działały więc w pewnym sensie wbrew własnym, egoistycznym interesom. Należy jednak pamiętać, że państwa dążą w polityce zagranicznej nie tylko do ochrony niepodległości oraz interesów własnych obywateli, czyli bezpieczeństwa (aczkolwiek są to dążenia priorytetowe), ale realizują również szersze cele (wynikające z reprezentowanego przez nie systemu wartości), a nakierowane na ochronę i realizację interesów wspólnych (ludzkości i świata).

Wyznaczniki ewolucji

Na drodze do porządku międzynarodowego opartego na zinstytucjonalizowanej współpracy państw ogromne znaczenie miało więc:

■ uzupełnienie dyplomacji dwustronnej, jako wyłącznej formuły współpracy, o współpracę wielostronną, symbolizowaną Koncertem Europejskim. System „Koncertu” demonstrował znaczenie współzależności i wspólnotę interesów uczestników;

■ powołanie funkcjonalnych narzędzi wspierania państw w radzeniu sobie z problemami w stosunkach międzynarodowych w postaci „organizacji międzynarodowych”;

■ wytworzenie haskiego systemu zapobiegania użyciu siły dla rozwiązywania sporów.

Kolejne organizacje międzynarodowe powstawały po to, by powstrzymać destrukcyjne konsekwencje egoizmu państw narodowych, wzmocnić ich wolę i zdolność do zachowań kooperatywnych oraz zapobiec złu. Wszystkie te zjawiska osiągnęły swoją kulminację w drugiej połowie XX w.

Cezura XX w.

Złożyły się na to z jednej strony szczególnie mocne oczekiwania, by w erze po Auschwitz świat stał się lepszy oraz by uznać za złudne nadzieje na pojawienie się nowego człowieka lub nowej ludzkości, a także kolejna fala żądań budowy czy obrony państw narodowych. Zaowocowało to wiarą i nadzieją pokładaną w systemie Narodów Zjednoczonych. Z drugiej zaś strony ilościowa erupcja organizacji międzynarodowych była odpowiedzią na alienację państw i jednostek w świecie, próbą budowania więzi pomiędzy państwami, społeczeństwami i ludźmi. Zapoczątkowała jednak stały, słabo kontrolowany wzrost liczby organizacji międzynarodowych; poszukiwano więc antidotum na nieefektywność istniejących organizacji współzależną ze złym funkcjonowaniem systemu międzynarodowego w tworzeniu kolejnych organizacji. Miało to „ukryć” słabą aktywność członków organizacji międzynarodowych, czasami wręcz zapominanie o przynależności do organizacji. Bardzo często decyzje o powołaniu nowej organizacji międzynarodowej lub przystąpieniu do istniejącej nie wynikały z analizy interesu publicznego, ale – w najlepszym wypadku – ze swoistej mody na organizacje. Miało to ukryć przede wszystkim główne źródło niepowodzenia we wdrażaniu w życie projektu, którym było pozorowanie przez wiele państw współpracy – traktowanie udziału w zinstytucjonalizowanej współpracy jako możliwości zyskania na czasie, by zbudować potencjał konieczny do zmiany porządku międzynarodowego na jednostronnie korzystny lub przejaw hipokryzji (zewnętrznego – w sferze gestów symbolicznych, respektowania wartości i pochodnych im oczekiwań).

Taka misja organizacji międzynarodowych skłaniała do monitoringu metod i form ich realizacji, skupiając na sobie zainteresowanie prawników – specjalistów z zakresu prawa międzynarodowego, politologów, ekonomistów, historyków i socjologów. W konsekwencji, w ramach modnego w publicystyce międzynarodowej zabiegu etykietowania okresów historycznych, pojawiały się wręcz próby określania XX w. wiekiem organizacji międzynarodowych (na wzór wieku pary czy wieku atomu). Jedyną – niestety zasadniczą – wadą tego zabiegu była jego naiwność lub życzeniowość; XX w. przeszedł do historii społecznej niewątpliwie jako wiek ludobójstwa.1.2. Organizacje międzynarodowe w nowym ładzie światowym

Porządek postzimnowojenny

Porządek międzynarodowy wyłoniony z ery zimnej wojny nie jest porządkiem statycznym. Zauważalna jest jego postępująca ewolucja: od (charakteryzującego bezpośredni koniec porządku zimnowojennego) stanu deregulacji, braku stabilności diametralnie różnej od stabilności charakteryzującej niebezpieczny (ale uporządkowany przez mocarstwa) świat dwubiegunowy, ku społeczności międzynarodowej opartej na wspólnych wartościach i je reprezentującej. Można wręcz uznać, że owo poszerzanie przestrzeni wolności zastępuje – jako ideologia – powstrzymanie (tzw. doktryna powstrzymania komunizmu). Porządek XXI w. jest porządkiem skrajnie różnym od poprzedniego, o czym decyduje m.in. z jednej strony postępująca fragmentacja świata – społeczności międzynarodowej (powstawanie w wyniku rozpadu albo wydzielenia się kolejnych państw), z drugiej zaś strony poczucie realności i nieuchronności globalizacji (postrzeganej zarówno jako szansa, jak i zagrożenie). Obecny stan wykazuje więcej podobieństw w stosunku do Europy XVIII i XIX w. niż okresu zimnej wojny. W tym porządku miejsce centralne ciągle zajmują USA, których pozycja jest porównywalna z pozycją Rzymu w porządku pax Romana. Odwołując się do analogii ze starożytnym Rzymem, pamiętać zarazem musimy, że „hipermocarstwo” nie jest kategorią abstrakcyjną – USA są realnym państwem realizującym ściśle określone wartości. Do wartości tych należą (a właściwie należały, jeśli traktować serio zapowiedzi prezydenta D. Trumpa odejścia od tych wartości): wilsonizm, zorientowanie na gospodarkę, realizm, humanitaryzm oraz minimalizm. Prezydent D. Trump w przemówieniu „America First”, inaugurującym prezydenturę, oraz w kolejnych oświadczeniach przedstawił program stanowiący syntezę (neo)izolacjonizmu oraz rezygnacji z globalnego przywództwa w połączeniu z odrzuceniem wszystkich elementów składających się na fundamenty amerykańskiej polityki zagranicznej i organizacji porządku międzynarodowego.

1.2.1. Organizacje międzynarodowe – wartość dodana

Bilans działalności

Bilans dwóch wieków istnienia i funkcjonowania organizacji międzynarodowych może być źródłem satysfakcji dla ich twórców i całej społeczności międzynarodowej. Nawet jeśli potrafilibyśmy sobie wyobrazić świat bez systemu Narodów Zjednoczonych, bez Unii Europejskiej (i Wspólnot, na fundamencie których została ustanowiona), bez organizacji międzynarodowych składających się na ruch praw człowieka czy ruch ekologiczny (zarówno międzyrządowych – IGO, jak i pozarządowych – NGO), Europę bez Rady Europy, KBWE/OBWE, gospodarkę bez GATT/WTO czy OECD, to nie ulega wątpliwości, że świat ten byłby znacznie gorszy od tego, w którym żyjemy (i tak dalekiego od ideału).

Organizacje międzynarodowe działają w społeczności międzynarodowej, wewnątrz której obrót regulowany jest normami prawnymi. Społeczność ta kształtuje i rozwija normy prawne, a zarazem normy te konstytuują i zmieniają społeczność międzynarodową.

Organizacje międzynarodowe w porządku dwubiegunowym

Z tej perspektywy analizujemy porządek dwubiegunowy, w którym funkcjonowały:

■ organizacje wewnątrzblokowe (np. NATO czy EWG – Układ Warszawski czy RWPG);

■ organizacje transblokowe (np. Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego). Taki był teoretycznie charakter organizacji międzypaństwowych, np. wchodzących w skład systemu NZ. Jednak wobec totalnego charakteru międzyblokowej konfrontacji stało to się jedną z przyczyn kryzysu niektórych organizacji systemu. Wobec braku ewolucji międzypaństwowych organizacji systemu NZ dwubiegunowy układ świata spowodował ich paraliż (przykładem było przede wszystkim niewykorzystanie lub – w najlepszym przypadku – niepełne wykorzystanie przez państwa potencjału ONZ i systemu NZ w odniesieniu do funkcji organizacji systemu bezpieczeństwa zbiorowego czy faktyczna niezdolność do reagowania MOP na nierespektowanie prawa do zakładania i działania związków zawodowych);

■ organizacje międzyblokowe. Relatywnie późno rozpoczęto tworzenie instytucji-organizacji o tym charakterze (np. KBWE). Nastąpiło to dopiero wtedy, kiedy bloki zaakceptowały swoje istnienie i zrezygnowały z idei likwidacji antagonisty w zimnowojennej konfrontacji.

W społeczności międzynarodowej zorganizowanej w tym (dwubiegunowym) porządku międzynarodowym – podobnie jak w starożytnym świecie helleńskim (szerzej w podrozdziale „Tendencje organizacyjne w życiu międzynarodowym” rozdziału drugiego) – było miejsce dla powstawania organizacji międzynarodowych i z tych możliwości korzystano.

Przywołaliśmy powyżej porządek dwubiegunowy, pamiętając zarazem, że był kolejnym po ostatecznym niepowodzeniu (w XVII w.) uniwersalizmu średniowiecznego w formule Świętego Cesarstwa Rzymskiego, ucieleśnianego porządkiem, w którym możliwa i niezbędna była instytucjonalizacja współpracy pomiędzy państwami. To te uwarunkowania i realizowana w ich ramach współpraca wyznacza granice działania pojedynczego państwa dążącego do realizacji interesów narodowych w warunkach równowagi sił. Koncert europejski instytucjonalizował taką współpracę i – przy wszystkich różnicach – dał początek koncepcjom, które zaowocowały powołaniem LN i systemu NZ.

1.2.1.1. Sukcesy

Prognoza

Dowodem pośrednim owego dodatniego bilansu jest również wzrost roli i rangi organizacji międzynarodowych w utopii międzynarodowej polskiego ministra spraw zagranicznych A.D. Rotfelda: „Najbardziej pożądany jest model świata opartego na zasadach zbiorowego bezpieczeństwa i współpracy. W tym kierunku powinna zmierzać przebudowa systemu międzynarodowego. Innymi słowy, ideą porządkującą powinna być demokratyczna legitymacja do sprawowania rządów wewnątrz poszczególnych państw, a w stosunkach międzynarodowych – demokratyczna wspólnota państw miałaby mandat do użycia siły dla wprowadzenia stosowania prawa”. Zarazem wydarzenia zachodzące w świecie – takie np. jak arabska wiosna ludów, która doprowadzając do obalenia niedemokratycznych dyktatorów, zaowocowała ustanawianiem fundamentalistycznych i autorytarnych reżimów; podział Sudanu – powstanie Sudanu Południowego, który staje się państwem upadłym i w którym naruszenia praw człowieka osiągnęły wymiar masowy; zniknięcie ryzyka obustronnej zagłady nuklearnej stanowiącego istotę zamrożonej konfrontacji wschód − zachód, które zostało zastąpione groźbami użycia siły broni masowej zagłady przez państwa kontrsystemowe – Iran i Koreę Północną – składają się na paradoks sytuacji; w której „warunki zaistnienia zdarzenia możliwego są te same co warunki zaistnienia zdarzenia niemożliwego” i pozbawiają prognozowania charakteru naukowego. Z równą mocą można wskazywać argumenty przemawiające za tym, że ziści się scenariusz Rotfelda, jak i że ziści się scenariusz, którego aktami był „11 września” i prywatyzacja wojny oraz aneksja Krymu. Samonapędzający charakter mają bowiem procesy o różnych wektorach: respektowanie praw człowieka służy postępowi w respektowaniu praw człowieka (efekt przystąpienia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Rady Europy), przemoc powoduje erupcję przemocy (efekt działania rządu tureckiego zmierzającego do izolowania od społeczeństwa Partii Pracujących Kurdystanu, PKK). Przemawia to na rzecz prognozy tyle pesymistycznej, ile optymistycznej, że warunkiem koniecznym pokoju jest wojna. Niepodważalna jawi się konstatacja Morgenthau wyrażona w pierwszej zasadzie realizmu politycznego, zgodnie z którą „realizm polityczny wierzy, że polityka, podobnie jak społeczeństwo, rządzi się obiektywnymi prawami zakorzenionymi w naturze ludzkiej. Aby ulepszyć społeczeństwo, trzeba najpierw zrozumieć prawa, według których ono żyje. Prawa te są niezależne od naszej woli, zatem podważenie będzie groziło porażką”. Jednak jej akceptacja nie zamyka (a wręcz otwiera) dyskusji o zawartości katalogu „praw zakorzenionych w naturze ludzkiej”, ich charakterze (czy jest obiektywny) oraz twardym determinizmie mającym za podstawę przekonanie o „złej naturze człowieka”.

Organizacje międzynarodowe a gospodarka

Dowodzić tego można jednak nie tylko na podstawie „miękkich” analiz spekulatywnych, ale również na podstawie „twardych” danych gospodarczych, np. udziału PKB 17 organizacji regionalnych (których państwa członkowskie łączy umowa o preferencjach handlowych) w światowym PKB i jego stałego wzrostu. Oczywiście ta nieformalna grupa jest wewnętrznie zróżnicowana: inny jest udział UE czy NAFTA, a inny APTA, inna jest też dynamika wzrostu udziałów tych ugrupowań (przewaga udziału UE i NAFTA, wysoka dynamika wzrostu APTA). Wzrasta udział przywołanych organizacji w eksporcie i imporcie światowym. Dowodem ich oddziaływania na gospodarkę światową jest przewaga udziału w eksporcie i imporcie nad udziałem w światowym PKB. Zarazem powoływanie tych organizacji oddziałuje na stosunki pomiędzy współtworzącymi je państwami – handel wewnętrzny, dzięki dyskryminacyjnej liberalizacji, staje się intensywniejszy. Udział wymiany wewnętrznej w handlu światowym analizowanych organizacji przekracza 1/3. Konsekwencją jest realizacja zespołu celów towarzyszących powołaniu organizacji państw sąsiadujących obejmujących oddziaływanie na gospodarkę i wytworzenie pomiędzy nimi więzi współpracy (wypierających lub zapobiegających wrogości).

1.2.1.2. Porażki

Organizacje międzynarodowe w zimnej wojnie

Z drugiej strony nie sposób zarazem lekceważyć wątpliwych osiągnięć organizacji międzynarodowych, do których – oprócz ponurej roli, jaką odgrywały organizacje międzynarodowe państw socjalistycznych w legitymizowaniu i wdrażaniu imperialistycznej doktryny Breżniewa (agresja Układu Warszawskiego przeciwko Czechosłowacji) – należy zaliczyć np. uczynienie przez delegację PRL z madryckiego forum KBWE trybuny prezentacji niezwykłej w cywilizowanym świecie amoralności i cynizmu czy sprzeniewierzenie się misji UNESCO przez przekształcenie tej organizacji, przez grupę funkcjonariuszy i współpracujących z nimi państw, w instrument walki z wartościami i państwami hemisfery zachodniej – wspólnoty euroatlantyckiej, czego konsekwencją był organiczny, długotrwały kryzys UNESCO i w rezultacie wystąpienie z niej (w 1985 r.) USA i Wielkiej Brytanii.

Organizacje międzynarodowe w XXI w.

Świeże przykłady to niewykorzystanie m.in. forum ONZ do obrony integralności terytorialnej Ukrainy – ofiary agresji Rosji czy sparaliżowanie przez Rosję i Chiny prób powstrzymania zbrodni wojennych w Syrii (w tym użycia broni chemicznej). Oba te przykłady stawiają społeczność międzynarodową – kolejny raz – wobec konieczności zadania drastycznego pytania o efektywność norm prawa międzynarodowego – racjonalność regulowania prawem międzynarodowym stosunków z udziałem państw innych niż „państwa miłujące pokój, które przyjmą zobowiązania zawarte w niniejszej Karcie i zdolne są i pragną zobowiązania te wykonywać” (art. 4 Karty NZ) i instytucjonalizacji współpracy z takimi państwami. W przypadku agresji przeciwko Ukrainie i aneksji części jej terytorium nieefektywne okazały się zarówno regulacje ogólne, m.in. Karta NZ, porozumienia i uzgodnienia KBWE/OBWE, jak i szczególne m.in. porozumienia budapeszteńskie (potwierdzające granice Ukrainy i udzielające jej międzynarodowych gwarancji w zamian za rezygnację z broni atomowej), Konwencja o zakazie broni chemicznej, postulaty prawa międzynarodowego wyrażone w Odpowiedzialności za ochronę (Responsibility to Protect – R2P). Nieefektywne wobec wielu różnych wyzwań okazują się instytucje międzynarodowe zarówno uniwersalne, jak i regionalne, organizacje-fora i organizacje-aktorzy, wśród nich zarówno ONZ, OBWE, Liga Arabska, jak i Organizacja ds. Zakazu Broni Chemicznej.

Ta konstatacja nie oznacza, rzecz jasna, że instytucje międzynarodowe są nieefektywne z samej swojej istoty, że nie okazały się wielokrotnie narzędziem skutecznym. Potwierdza tylko oczywistą prawdę, że warunkiem koniecznym uzyskania pożądanego rezultatu jest rzeczywista – a nie deklarowana − wola aktorów.