Państwo, szkoła, klasy - ebook

Wprowadzenie

Ta książka nie jest opowieścią o polskiej szkole, chociaż w większości jej rozdziałów podejmuję kwestię funkcjonowania naszego systemu edukacji. Jej tematem nie są także nierówności szkolne, mimo że wątek zróżnicowania klasowego pojawia się w niej nieustannie. Chociaż w rozdziale pierwszym zajmuję się teorią państwa, a w ostatnim – bieżącą polityką, to całość nie jest poświęcona żadnemu z tych obszarów. Przedmiotem mojego zainteresowania są relacje zachodzące między zmieniającym się państwem a zróżnicowanym klasowo społeczeństwem, obserwowane z poziomu lokalnej szkoły i całego systemu edukacyjnego.

Wybór edukacji jako pola empirycznej analizy relacji państwa i struktury klasowej wydaje się dosyć oczywisty. Nawiązując do modelu „państwa w społeczeństwie” Joela S. Migdala (2001), traktuję system edukacyjny jako jeden ze sposobów wrastania państwa w społeczeństwo. Za sprawą symboliki, którą nasycony jest program nauczania, państwo przestaje być zbiorem instytucji i staje się wyobrażoną całością. W lokalnych instytucjach – szkołach, przedszkolach, świetlicach i bibliotekach szkolnych, stanowiących „końcówki” lub „naczynia włosowate” państwa, dokonuje się (re)definiowanie wspólnot lokalnych i wspólnoty narodowej. Przynajmniej od czasów wydania Reprodukcji Pierre’a Bourdieu i Jean-Claude’a Passerona wiemy także, że system edukacyjny ma kluczowe znaczenie w odtwarzaniu się struktury klasowej współczesnych społeczeństw. Siła tego wpływu nie jest jednak przesądzona. Szkoła może wzmacniać lub osłabiać oddziaływanie nierówności wynikających z różnic pochodzenia uczniów, stanowiąc jeden z mechanizmów alokowania jednostek w strukturze społecznej i na rynku pracy. O wynikach tego procesu przesądza nierzadko gra tocząca się między państwem a strukturą klasową, której terenem jest system edukacyjny.

Sektor edukacyjny jest rozległy i podlega częstym reformom. Możemy traktować go jako jeden z systemów świadczenia usług publicznych i wnioski płynące z jego badania pod pewnymi warunkami uogólniać jako dotyczące zróżnicowanej polityki publicznej. Analizując przemiany systemu edukacyjnego¹, znajdziemy przykłady zarówno wzmagania mocy państwa, jak i jego spontanicznego, nieplanowanego lub niekontrolowanego wycofywania się z regulowania tego pola.

Tyle, jeśli chodzi o aktorów i przedmiot badań. Czas i miejsce akcji tej książki to przeważnie Polska po 1989 roku. Niekiedy analiza współczesnych procesów i zjawisk wymaga cofnięcia się do czasów PRL (jak ma to miejsce przy okazji rekonstrukcji genezy stosunku klasy średniej do instytucji edukacyjnych lub analizy cykliczności reform edukacyjnych w Polsce), a nawet do czasów II Rzeczypospolitej (co okazało się pomocne podczas prac nad odtworzeniem ludowych postaw wobec szkoły). W jednym przypadku musiałem zmienić lokalizację: wnioski dotyczące różnic klasowych w stosunku polskiego społeczeństwa do szkoły i państwa weryfikowałem wśród Polaków, którzy wyemigrowali do Wielkiej Brytanii. Dzięki temu mogłem przyjrzeć się sytuacji, w której Polacy z różnych klas społecznych muszą funkcjonować w zupełnie innych szkołach, zarządzanych przez inne państwo. Przeprowadzona na zakończenie książki analiza bieżących reform edukacyjnych Prawa i Sprawiedliwości, wdrażanych pod sztandarem walki z nierównościami w edukacji i domykających pewien etap w historii szkolnictwa w III RP, jest pretekstem do tego, by rzucić okiem w przyszłość i postawić kilka hipotez jej dotyczących.

Nie przedstawiam w tej książce systematycznego przeglądu wszystkich możliwych aspektów relacji zachodzących między państwem, systemem edukacyjnym i strukturą klasową. Skupiam się na tych z nich, które uważam za najciekawsze, innym poświęcając mniej uwagi lub zupełnie nie włączając ich do analizy. Pewna selektywność w tym obszarze wynika także z wyborów teoretycznych i metodologicznych. Analiza relacji między państwem i strukturą klasową, nawet jeśli chodzi o relacje osadzone w systemie edukacyjnym, bez wątpienia najbardziej kojarzy się z tradycją marksistowską i neomarksistowską. Moja książka jedynie incydentalnie odwołuje się do tych ram teoretycznych. W gruncie rzeczy starałem się, aby była ona ram teoretycznych w ścisłym rozumieniu pozbawiona. Wybrałem bardziej eklektyczne podejście i wolę mówić o użytych w książce perspektywach teoretycznych, poznawczych i interpretacyjnych. Gdyby jednak szukać jakiegoś szerszego teoretycznego osadzenia całości prezentowanych poniżej rozważań, to w największym stopniu byłby to post- i neoweberyzm (szczególnie w wersji proponowanej przez Joela Migdala). Stosowane przeze mnie rozumienie państwa wywodzi się w dużym stopniu z zakorzenionych w socjologii Maxa Webera współczesnych koncepcji zarządzania publicznego. Po odpowiednim „usocjologicznieniu” stają się one częścią perspektywy, którą tworzę, poddając krytyce wywiedziony przez Migdala z interdyscyplinarnych analiz Gabriela Almonda model „państwa w społeczeństwie”. Perspektywa klasowa, którą posługuję się badaniach opisywanych w tym tomie, nawiązuje do szkoły Pierre’a Bourdieu i jego krytycznych kontynuatorów.

Inne ograniczenia poruszanej tematyki wynikają z charakteru danych stanowiących jej podstawę. Książka powstawała w latach 2010–2017, a materiał będący przedmiotem analizy to niemal 300 wywiadów indywidualnych i grupowych, zebranych w ramach kilku projektów badawczych. Wiedzę czerpaną z wywiadów uzupełniam analizą danych zastanych i literatury przedmiotu, odwołuję się także do nieusystematyzowanych obserwacji towarzyszących interwencjom socjologicznym realizowanym przez kierowane przeze mnie zespoły. Sześć projektów badawczych, które dostarczyły mi materiału do badań, zostało przeprowadzonych zgodnie z metodologią wielostanowiskowej etnografii państwa w klasowym społeczeństwie. W dwóch z tych badań system edukacyjny był analizowany od strony organizujących go instytucji centralnych i lokalnych. Pierwszym źródłem wiedzy było 20 wywiadów z decydentami odpowiedzialnymi za funkcjonowanie polskiego systemu edukacji po 1989 roku oraz członkami ich zaplecza eksperckiego. Zostały one przeprowadzone przez mój zespół w ramach grantu profesora Jacka Raciborskiego „Państwo współczesne: style działania”. Drugim były studia przypadków przekazywania prowadzenia szkół organizacjom pozarządowym, sporządzone w ramach projektu „Od partnerstwa do kooperacji”, który realizowałem wraz z dr Anną Kordasiewicz i dr Martą Szaranowicz-Kusz w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego (20 studiów przypadków). Wybór tego materiału przesądził o koncentracji na organizacyjnym aspekcie funkcjonowania systemu edukacji: jego reformowaniu, reorganizacji sieci szkolnych itp.

Dane dotyczące klasowego stosunku do szkoły i reformy systemu edukacji, a także różnic w biografiach szkolnych przedstawicieli różnych klas, pochodzą łącznie z czterech projektów badawczych. 120 wywiadów indywidualnych z przedstawicielami klas ludowych zostało przeprowadzonych w ramach projektu „Praktyki kulturowe klasy ludowej”, który realizowałem w Instytucie Studiów Zaawansowanych z dr. hab. Maciejem Gdulą i dr. Mikołajem Lewickim. 60 wywiadów na podstawie podobnego scenariusza, ale z przedstawicielami różnych klas z województwa warmińsko-mazurskiego, powstało w ramach kierowanego przeze mnie badania „Klasowe zróżnicowanie praktyk kulturowych w województwie warmińsko-mazurskim”. 24 wywiady ze studentami Uniwersytetu Warszawskiego pochodzącymi z różnych klasowo środowisk zgromadziłem w ramach projektu „Klasowe style studiowania we współczesnej Polsce”, który realizowałem razem z Katarzyną Murawską w Instytucie Socjologii UW. Wywiady pogłębione i fokusy z udziałem 41 mieszkających w Londynie Polaków z klasy ludowej i średniej zebrałem wraz z dr Anną Kordasiewicz w ramach projektu „Polak – Obywatel – Londyńczyk”, prowadzonego w partnerstwie Ośrodka Badań nad Migracjami UW i Goldsmith College Uniwersytetu Londyńskiego.

We wszystkich rozdziałach starałem się zachować wierność niedualistycznej perspektywie, nakazującej nie oddzielać analiz państwa od analiz społeczeństwa czy aspektów makrospołecznych od ujęć mikro. Choć książka jako całość dotyczy w miarę jednorodnej tematyki, nie ma charakteru spójnego wykładu. Starałem się pisać ją tak, aby poszczególne części pozostawały w zgodzie z ogólną perspektywą, ale jednocześnie dawały możliwie wielostronny ogląd analizowanych procesów i były niezależne. Czytelniczki i Czytelnicy, którzy nie mają czasu lub nie są zainteresowani całością, mogą – bez większej szkody dla zrozumienia wywodu – wybrać rozdziały, które ich szczególnie interesują. Z tego też względu zdecydowałem, że bardziej szczegółowe opisy badań empirycznych zamieszczę w tych rozdziałach, w których omawiam ich wyniki.

Książkę otwiera rozdział poświęcony socjologicznym koncepcjom państwa słabego i mocnego. Przegląd rożnych ujęć tej kwestii w najważniejszych tradycjach teoretycznych (marksistowskiej, weberowskiej i pluralistycznej) staje się punktem wyjścia do krytycznej analizy modelu „państwa w społeczeństwie” Joela Migdala. Zestawienie modelu z koncepcjami zarządzania publicznego, podejściem klasowym oraz programem etnografii wielostanowiskowej pozwala zaproponować perspektywę poznawczą, z której w kolejnych częściach książki będę się przyglądać relacjom między państwem, systemem edukacyjnym a strukturą klasową w Polsce. W następnym rozdziale najważniejsze paradygmaty nauki o administracji – klasyczny weberowski model administracji publicznej, rynkowy model nowego zarządzania publicznego i sieciowy koncept współzarządzania – są wykorzystane do opisu systemu edukacyjnego jako wyniku zderzenia właściwych tym paradygmatom wizji porządku polityczno-administracyjnego. Analiza oscyluje między poziomem makro (konstrukcja systemu) a poziomem mikro (studia przypadków szkół publicznych, których prowadzenie zostało przekazane podmiotom niepublicznym).

W rozdziale trzecim konfrontuję dwa pozornie bliskie sobie podejścia: badanie nierówności szkolnych koncentrujące się na zależnościach miedzy mierzalnymi zmiennymi (takimi jak status ekonomiczno-społeczny, wyniki lub wybory szkolne) oraz analizę reprodukcji klasowej w systemie szkolnym. Pierwsze podejście odwołuje się do indywidualizmu metodologicznego i teorii racjonalnego aktora, traktując wybory edukacyjne jako efekt strategicznych decyzji. Zakłada ono poszukiwanie mierzalnych zależności między statusem ekonomiczno-społecznym jednostek i wynikami lub wyborami szkolnymi. Drugie – wywiedzione między innymi z teorii Pierre’a Bourdieu – zakłada, że nierówności społeczne odtwarzają się przez wybory edukacyjne i praktyki szkolne podejmowane w oparciu o klasowe schematy percepcji instytucji edukacyjnych. Wykorzystując wywiady z rodzicami oraz byłymi i obecnymi uczniami, staram się zrekonstruować tak zwane klasowe style edukacyjne w społeczeństwie polskim. W rozdziale czwartym kontynuuję tę tematykę, analizując wywiady z warszawskimi studentami z różnych środowisk społecznych. Przyglądam się ścieżkom edukacyjnym i stylom studiowania młodzieży wywodzącej się z warszawskiej inteligencji i z rodzin robotniczych i rolniczych, a także staram się opisać kształt systemu edukacyjnego w warunkach jego rozkwitu oczami jego użytkowników; to z kolei pozwala mi poddać testowi teorie habitusów klasowych i kapitałów Bourdieu.

Reprodukcja nierówności społecznych w systemie edukacyjnym jest procesem zachodzącym spontanicznie i samoistnie, a przynajmniej tak jest najczęściej przedstawiana. Niekiedy próbuje się jej przeciwdziałać, wdrażając reformy, których celem jest zrównanie dostępu do oświaty różnych szczebli. W takich sytuacjach polem międzyklasowej gry jest już nie tylko sam proces edukacyjny, ale też polityka państwa prowadząca do zmiany funkcjonowania systemu. Rozdział piąty poświęcam porównaniu społecznych reakcji na egalitaryzujące reformy edukacyjne w PRL i III Rzeczypospolitej. Analizując wprowadzenie punktów za pochodzenie w 1965 roku, gimnazjów w 1999 roku i reformy sześciolatków w latach 2008–2014, pokazuję, jak społeczeństwo, a w szczególności tracące w wyniku reform klasy średnie oraz nieprzekonane klasy ludowe mogą aktywnie niweczyć efekty reformowania polityki publicznej. W kolejnym rozdziale opisuję przemiany dyspozycji klas ludowych względem systemu edukacyjnego. Proponuję jeszcze inne spojrzenie na reformę wprowadzającą gimnazja, to znaczy potraktowanie jej jako jednego z elementów zmiany systemu edukacyjnego, którego celem jest dostosowanie go do ogólnych parametrów kapitalizmu postfordowskiego. Porównując dzisiejszych prekariuszy z pokoleniami młodych chłopów i robotników w II RP i PRL, staram się analizować stałość i zmienność ludowych dyspozycji edukacyjnych w odmiennie skonstruowanych porządkach społeczno-ekonomiczno-politycznych.

Historyczne analizy reform w Polsce i badania przemian klasowych stylów edukacyjnych wykazują, że zarówno w sposobach oddziaływania na system oświatowy, jak i w podejściu do szkół w poszczególnych środowiskach społecznych w naszym kraju występują pewne ponadczasowe podobieństwa. Można więc postawić pytanie, czy zrekonstruowane na podstawie badań prowadzonych w Polsce dyspozycje edukacyjne poszczególnych klas są trwałe, trwały, czy trwałość ta jest efektem interakcji zachodzącej między państwem a strukturą społeczną. Odpowiedzi na to pytanie szukam w rozdziale siódmym, w którym polską poakcesyjną emigrację do Wielkiej Brytanii traktuję jako laboratorium przemian klasowych stylów edukacyjnych. Zastanawiam się też, jak kontakt z innym państwem i inną szkołą wpływa na klasowe różnice w stosunku Polaków do edukacji. W ostatnim, ósmym rozdziale staram się wykorzystać wiedzę zgromadzoną w całej książce do analizy reform edukacyjnych wprowadzanych pod hasłem „dobrej zmiany” przez Prawo i Sprawiedliwość. Wracam więc do koncepcji silnego państwa i klasowych strategii uspołeczniania reform, próbując uchwycić sens oraz możliwe skutki zmian wprowadzanych przez PiS.

Nota bibliograficzna

W przedstawionej Czytelnikom i Czytelniczkom książce wykorzystałem fragmenty swoich wcześniejszych publikacji. W środku rozdziału pierwszego wykorzystałem część artykułu z książki pod redakcją Jacka Raciborskiego Państwo w praktyce: style działania (2017). Rozdział drugi to znacząco rozwinięta wersja mojego artykułu publikowanego na łamach kwartalnika „Zarządzanie Publiczne” (2016), wykorzystująca także pewne wątki z tekstu mojego współautorstwa opublikowanego w „Public Management Review” (Kordasiewicz, Sadura 2017). W rozdziale trzecim użyłem fragmentów artykułu opublikowanego w książce Nierówności społeczne w Polsce pod redakcją Bożeny Kłos i Jolanty Szymańczak (Sadura 2014). Rozdział szósty to uzupełniona i udoskonalona wersja dwóch artykułów, opublikowanych w języku polskim i angielskim w kwartalniku Instytutu Badań Edukacyjnych „Edukacja” (Sadura 2015; 2017b).

Rozdziały czwarty, piąty, siódmy i ósmy w całości powstały z myślą o książce, lecz w dwóch z nich rozwijam pomysły dyskutowane wcześniej na konferencjach naukowych organizowanych w kraju i za granicą. Pomysł na rozdział piąty przedstawiłem na konferencji „25 Years After the Communism: East and West of Europe in Search for Solidarity”, zorganizowanej w 2014 roku przez European Sociological Association, a jego wersję rozwiniętą – w komentowanej przez prof. Clausa Offego sesji „Lata 70. jako źródło współczesności”, zorganizowanej przez Instytut Studiów Zaawansowanych. W wersji ostatecznej pomysł zaprezentowałem uczestnikom ogólnopolskiej konferencji Komitetu Socjologii PAN i Instytutu Socjologii Uniwersytetu Zielonogórskiego „Transgraniczność w perspektywie socjologicznej. Europa – Podzielona wspólnota?”, która odbyła się w Łagowie we wrześniu 2017 roku. Rozdział siódmy rozwija tezy referatu, który wygłosiłem na 13. zjeździe European Sociological Association „(Un)Making Europe: Capitalism, Solidarities, Subjectivities” w Atenach w 2017 roku.

Podziękowania

Książka wykorzystuje wyniki sześciu projektów badawczych i łączy trzy duże tematy, którymi zajmowałem się naukowo w ciągu ostatnich siedmiu lat. Choćby dlatego nie sposób podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do jej powstania. Nie oznacza to jednak, że nie warto próbować.

W pierwszej kolejności dziękuję tym, bez których praca socjologa byłaby niemożliwa, to znaczy uczestniczkom i uczestnikom badań. W tym przypadku to grupa liczna i wewnętrznie zróżnicowana, obejmująca ministrów i robotnice, profesorki i studentów, samorządowców i emigrantki. Wszystkim im jestem wdzięczny za poświęcony czas, wiedzę i opinie, którymi się podzielili.

Profesorowi Jackowi Raciborskiemu dziękuję za wiele inspiracji przydatnych w badaniu funkcjonowania państwa, ale przede wszystkim za to, że jako kierownik Zakładu Socjologii Polityki Instytutu Socjologii UW, w którym pracuję, regularnie powierzał mi ważne zadania w ramach kierowanych przez siebie grantów, pozwalając zarazem oddalać się w kierunkach niezwiązanych bezpośrednio z socjologią polityki.

Jednym z takich kierunków była analiza klasowa. Nie stałaby się ona tak ważnym elementem książki, gdyby nie badania, które prowadziłem między innymi z dr. hab. Maciejem Gdulą i dr. Mikołajem Lewickim oraz zespołem doktorantów i studentów Uniwersytetu Warszawskiego. Dziękuję więc im oraz członkom zespołu badawczego, który stworzyłem na potrzeby badania systemu edukacyjnego: Agnieszce Dziemianowicz-Bąk, dr. Janowi Dzierzgowskiemu, Magdalenie Smak i Anecie Sobotce. Ważna dla mnie była nie tylko wspólna praca, ale także możliwość wymiany myśli i dzielenia się wiedzą i pomysłami.

Mówiąc o badaniach systemu edukacyjnego, nie mogę nie wspomnieć o pomocy, jaką otrzymałem od prof. Jerzego J. Wiatra oraz dr hab. Marty Zahorskiej. Oboje bywali recenzentami i krytycznymi czytelnikami przygotowywanych przeze mnie książek, artykułów i raportów dotyczących tej tematyki. Bardzo dziękuję profesorowi Antoniemu Sułkowi. To on mnie ostatecznie przekonał, że warto napisać książkę, a nie poprzestać na serii artykułów omawiających wyniki przeprowadzonych badań.

Za współpracę i liczne inspiracje dziękuję dr Annie Kordasiewicz z Ośrodka Badań nad Migracjami, z którą analizowałem doświadczenia Polaków w Lewisham, a wcześniej śledziłem proces przekazywania organizacjom pozarządowym prowadzenia szkół publicznych (w tym drugim przypadku ogromny udział miała także dr Marta Szaranowicz-Kusz). Nie byłoby tych badań, gdyby nie Fundacja Pole Dialogu – organizacja powstała z przekształcenia zespołu, który stworzyłem w ramach grantu „Partycypacja obywatelska. Diagnoza barier i stworzenie narzędzi wspomagających dobre rządzenie”, kierowanego przez profesor Annę Gizę-Poleszczuk. W trakcie tego ostatniego projektu poznałem profesora Henry’ego Tama – wykładającego na wydziale edukacji Uniwersytetu w Cambridge. To on kilka lat później włączył się w działania Pola Dialogu, poznał nas ze swoim zespołem, a przede wszystkim skontaktował nas z dr Kalbir Shukrą z Goldsmith College, z którą ściśle współpracowaliśmy w trakcie badań w Londynie.

Lista organizacji, z ramienia których prowadziłem wykorzystane w książce badania, partnerów w działaniach projektowych oraz instytucji finansujących jest tak długa, że ograniczę się do podziękowań zbiorczych, wyszczególniając je wszystkie w osobnym spisie. Cieszę się, że Uniwersytet Warszawski, moja macierzysta uczelnia, zapewnia korzystne warunki prowadzenia badań i pracy naukowej. Dobrym pomysłem okazało się publikowanie książki w Wydawnictwie Krytyki Politycznej, które profesjonalizm w przygotowaniu do druku umiejętnie łączy z przyjaznym podejściem.

Za cenne uwagi dziękuję autorom recenzji wydawniczych książki: profesorowi Jerzemu Hausnerowi i wspomnianej już dr hab. Marcie Zahorskiej. Szczególnie wdzięczny jestem redagującej książkę Claudii Snochowskiej-Gonzalez. Znakomicie wywiązała się ze wszystkich zadań redaktorskich, a do tego dzieliła się pomysłami merytorycznymi, z których chętnie korzystałem.

Z pewnością pomijam wiele osób, których wkład był znaczący. Na kolejnych stronach staram się wspomnieć o najistotniejszych inspiracjach. Tu chciałbym raz jeszcze podziękować wszystkim, z którymi miałem okazję współpracować, przygotowując tę książkę.

Badania stanowiące źródło danych użytych w tekście

▶ 2012–2013, Instytut Socjologii UW. Projekt „Klasowe style studiowania we współczesnej Polsce”. Grant ze środków MNiSW (DSM – 102600), realizowany wraz z Katarzyną Murawską. Kierownik projektu (24 wywiady pogłębione).

▶ 2012–2014, Instytut Socjologii UW i Centrum Inicjatyw Obywatelskich. Projekt „Od partnerstwa do kooperacji”. Grant innowacyjny PO KL (nr UDA-POKL.05.04.02-00-E00/11-00), Priorytet V – o Dobre rządzenie, Działanie 5.4 – Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie 5.4.2 – Rozwój dialogu obywatelskiego, realizowany z Anną Kordasiewicz i Martą Szaranowicz-Kusz. Kierownik zespołu badawczego, przeprowadzenie badań i opracowanie modelu przekazywania NGO realizacji usług publicznych (między innymi 20 studiów przypadków).

▶ 2013–2015, Instytut Studiów Zaawansowanych. Projekt „Praktyki kulturowe klasy ludowej” realizowany z dr. hab Maciejem Gdulą i dr. Mikołajem Lewickim w ramach programu Obserwatorium kultury MKiDN (grant nr 09188/13). Kierownik zespołu badawczego (120 wywiadów pogłębionych).

▶ 2013–2016, Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski. Projekt „Państwo współczesne: style działania”. Grant NCN OPUS 4 (2012/07/B/HS6/02270), kierownik – prof. Jacek Raciborski. Organizacja prac zespołu odpowiadającego za badanie polityki edukacyjnej, w składzie: Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, dr Jan Dzierzgowski, Magdalena Smak (między innymi 20 wywiadów eksperckich).

▶ 2014, Centrum Edukacji i Inicjatyw Kulturalnych w Olsztynie. Projekt „Klasowe zróżnicowanie praktyk kulturowych w województwie warmińsko-mazurskim”. Projekt finansowany przez Urząd Marszałkowski woj. warmińsko-mazurskiego. Kierownik zespołu badawczego (60 wywiadów pogłębionych).

▶ 2016, Ośrodek Badań nad Migracją UW i Goldsmith College Uniwersytetu Londyńskiego. Projekt „Polak – Obywatel – Londyńczyk”. Kierownictwo projektu (wspólnie z Anną Kordasiewicz). Projekt współfinansowany z dotacji celowej w ramach zlecenia zadań publicznych w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej (wywiady etnograficzne i fokusowe z udziałem 41 badanych z londyńskiej dzielnicy Lewisham).ROZDZIAŁ 2 Model państwa a funkcjonowanie systemu edukacyjnego

Wprowadzenie

W 2006 roku na zlecenie organizacji Transparency International Polska prowadziłem projekt, który nazwaliśmy „Tajemniczy obywatel”. Była to swoista ewaluacja wdrażania Ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizowana techniką zwaną mystery client. Badacze podający się za zainteresowanych obywateli ruszyli do urzędów w całym kraju, aby w gorącym okresie tuż przed wyborami samorządowymi uzyskać w trybie dostępu do informacji publicznej odpowiedzi na palące pytania (wysokość wynagrodzenia burmistrza, umorzenia podatkowe dla radnych itd.). W czasie każdej wizyty zwracaliśmy także uwagę na formę, w jakiej dany urząd komunikuje się z mieszkańcami gminy, na przykład przy okazji ogłaszania godzin przyjęć czy innych adresowanych do nich informacji. Formy te były nader zróżnicowane, a najciekawsze było to, jak określani bywali sami zainteresowani: poczynając od „petentów” (czasami „szanownych petentów”), przez „klientów” i „interesantów”, aż po „interesariuszy”, „mieszkańców” i „obywateli”. Co ciekawe, użyty termin wykazywał duży związek z poziomem transparentności i organizacją badanej placówki: w urzędach, w których obywateli próbujących załatwić swoje sprawy określano mianem „petentów”, raczej nie można było natknąć się na profesjonalnie zorganizowane biuro obsługi czy przejrzyste i zaktualizowane witryny internetowe zintegrowane z podmiotowym BIP-em (Biuletynem Informacji Publicznej) i rozbudowanym działem FAQ (najczęściej zadawanych pytań). I odwrotnie: tam, gdzie pomoc w dotarciu do udostępnionych w internecie informacji deklarowały oddelegowane do obsługi „klientów” urzędniczki, nikomu nie przyszłoby nawet do głowy słowo „petent”, a niezadowolonym z obsługi proponowano wypełnienie ankiety ewaluacyjnej, a nie wpis do „księgi skarg i zażaleń”¹².

Dopiero po jakimś czasie uświadomiłem sobie, co oznaczało to dziwne pomieszanie. Objawiało się w nim zderzenie różnych paradygmatów zarządzania publicznego na poziomie biurokracji pierwszego kontaktu¹³.

Nieco upraszczające, ale bardzo popularne zestawienie opisów tradycyjnej administracji, nowego zarządzania publicznego i współzarządzania pochodzi z raportu ONZ Unlocking the Human Potential… (United Nations 2005). Wypunktowuje ono najważniejsze różnice miedzy poszczególnymi modelami administracji w takich wymiarach, jak relacje obywatel – władza, główne zasady działania i kryteria sukcesu. W tradycyjnej biurokracji relacje z władzą opierają się na posłuszeństwie, administracja jest odpowiedzialna przed politykami, zasadą działania jest zgodność z regułami i procedurami, a kryterium sukcesu mają być stosowne nakłady pracy włożonej w rozwiązanie danego problemu. W nowym zarzadzaniu publicznym relacje obywatel – władza są pochodną relacji sprzedawca – – klient. Celem jest zwiększenie efektywności w dostarczaniu rezultatów, a kryterium oceny jest wynik (stąd konieczność ciągłych jego pomiarów i ukształtowanie się kultury ewaluacji). Współzarządzanie opiera się na partnerskich relacjach władzy i obywateli, którzy są określani mianem interesariuszy. Kryterium sukcesu jest tu zdolność do nadania politykom publicznym formy otwartych, przejrzystych i zachęcających do udziału procesów. Jeśli więc najważniejszym atrybutem tradycyjnego zarządzania była bezstronność, a nowego – profesjonalizm, to kluczową cechą współzarządzania jest responsywność administracji.

Otwierający ten rozdział przykład z badań terenowych w lokalnych urzędach pokazuje, że wyrastająca powoli z realsocjalistycznego wariantu klasycznego weberyzmu administracja jeszcze nie zdążyła przyswoić rynkowego języka nowego zarządzania publicznego, a już musiała się przestawiać na nową nomenklaturę, napływającą wraz z nadejściem mody na współzarządzanie publiczne (governance). W poniższym rozdziale chcę przyjrzeć się państwu i systemowi edukacji przez pryzmat różnych wizji porządku polityczno-administracyjnego, proponowanych przez wzmiankowane paradygmaty administracyjne, i zastanowić się, co wynika ze zderzenia typowych dla nich reguł działania.

Ryzykując pewną przesadę, można stwierdzić, że administracja publiczna w Europie Zachodniej (zwłaszcza w krajach anglosaskich), podobnie jak zachodnioeuropejskie nauki o administracji, od lat znajduje się w epoce współzarządzania (governance). Świadczą o tym zarówno coraz silniejsze trendy w kierunku odrynkowienia polityki, na przykład remunicypalizacja usług publicznych (zob. Transnational Institute 2014), która wypłukuje pozostałości nowego zarządzania publicznego¹⁴, jak i tendencje widoczne w rozwoju literatury przedmiotu. Od dobrych kilkunastu lat teoretycy ścigają sie w poszukiwaniu określeń najlepiej oddających paradygmat dominujący we współczesnej administracji publicznej: governance (Peters, Pierre 1998; Chhotray, Stoker 2008), new public governance (Osborne 2010) lub collaborative governance (Ansell, Gash 2008). Mnożą się definicje kluczowego terminu, a także terminy pokrewne, jak na przykład lansowane przez Bank Światowy good governance. Niektórzy zaczynają się wręcz zastanawiać nad przydatnością samego pojęcia współzarządzania w opisie rzeczywistości i programowaniu agendy badawczej (Offe 2017). W tym samym czasie pojawiają się zarówno koncepcje formułowane w opozycji do współzarządzania¹⁵, jak i propozycje wewnętrznego zróżnicowania tego paradygmatu przez rozróżnienie następujących po sobie „fal współzarządzania” (od sieciowego po interpretatywne; zob. Rhodes 2012) czy funkcjonujących w tym samym czasie różnych jego „oblicz” (Lynn 2012). Wszystko to pozwala uznać współzarządzanie za kluczowy współcześnie paradygmat teoretyczny i polityczny.

Rozbieżności teoretyczne świadczą wyraźnie o tym, że paradygmat współzarządzania znajduje się w początkowej fazie konsolidacji (Mazur 2015: 13) i jak dotąd nie dopracował się nawet jednolitej, uznanej powszechnie definicji. Przekonujące wydaje się stanowisko Jerzego Hausnera, głoszące, że jest to nurt teoretyczny w nauce o administracji, który wychodzi od podważenia klasycznej weberowskiej wizji państwa jako jednolitej, scentralizowanej i hierarchicznej struktury władczej; w zamian proponuje koncepcję państwa jako jednego z wielu podmiotów dysponujących zasobami umożliwiającymi sprawowanie władztwa politycznego. Jest ono sprawne o tyle, o ile przy dzieleniu się władzą z innymi podmiotami potrafi z nimi współdziałać (Hausner 2015: 17). Podobnie stosuje ten termin Roderick A.W. Rhodes, który odnosi go do systemu samoorganizujących się sieci, podkreślając, że „granice między sektorem prywatnym, publicznym i społecznym są coraz bardziej płynne i zacierają się” (Rhodes 1997: 110; 2012: 33). Chociaż poszczególne nurty współzarządzania różnią się na przykład oczekiwanym poziomem demokratyczności w podejmowaniu decyzji, różnym zakładanym znaczeniem poszczególnych sektorów itp., to z całą pewnością można powiedzieć, że w krajach zachodnich, a zwłaszcza anglosaskich, współzarządzanie stało się the only game in town.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w regionach półperyferyjnych, takich jak Polska, które chłoną idee wytwarzane przez rdzeń systemu światowego, nie mając zarazem infrastruktury umożliwiającej ich skuteczne przyswojenie. Przede wszystkim uderzający jest tu rozdźwięk miedzy tempem przyswajania współzarządzania jako paradygmatu teoretycznego a szybkością jego wdrażania jako paradygmatu politycznego lub administracyjnego.

Nie jest to zresztą zaskakujące: zmiana instytucjonalna jest procesem złożonym i na poziomie strukturalnym hamowanym przez siłę inercji i procesy długiego trwania. Rozwijając wywód na temat dualistycznej koncepcji instytucji w sytuacji zmiany systemowej, Claus Offe podkreślał ciągłą interakcję między dwiema jej właściwościami: stałością i zmiennością. Nieczęsto następująca celowa zmiana instytucji wymagała według niemieckiego socjologa dyskredytacji dotychczasowych rozwiązań i pojawienia się modelu alternatywnego. Realizowana była najczęściej przez naśladownictwo w tworzeniu instytucji, to znaczy przenoszenie rozwiązań pochodzących z innych miejsc, czasów lub sektorów. Projektowanie instytucji było przypadkiem niezwykle rzadkim i obarczonym problemami związanymi z legitymizacją wykuwanych ad hoc rozwiązań. W celu ukrycia „autorstwa” takich nowo tworzonych rozwiązań (między innymi po to, aby uniknąć zarzutu interesowności), dążono do wywiedzenia ich z tradycji powstałych gdzie indziej lub do sięgania po recepty sprawdzone w innym miejscu (na przykład na Zachodzie). Offe podkreślał, że instytucje kopiowane/projektowane mogą działać inaczej, niż było to zamierzone, są także obarczone hiperracjonalnością, a ich funkcjonowanie może być zakłócane przez pozostałości dawnego ładu instytucjonalnego, bo instytucje te są wbudowane w miejsce innych działających wcześniej (Offe 1995b).

Na tym polegał paradoks kapitalizmu zadekretowanego oraz przyspieszonej ewolucji funkcjonowania administracji publicznej w Europie Środkowo-Wschodniej: kopiowanie instytucji obejmowało ich daleko idące modyfikacje. (Offe 1995b). Wspomniany rozdźwięk miedzy przyjęciem formy i treści wpisuje się zresztą w długą tradycję reagowania na zmianę ideologiczną podejmowaniem działań pozornych (Lutyński 1977; Piotrowski 1998) lub utrzymywaniem pozoru jako sposobu istnienia systemu (Staniszkis 2006; 2001), niezależnie od tego, czy zmiana zachodzi w warunkach reżimu autorytarnego, czy demokratycznego.

W polskim obiegu naukowym nie brakuje ośrodków propagujących dyskusje na temat współzarządzania, pism i tłumaczeń tekstów ważnych autorów rozwijających ten paradygmat, a także powstających na rodzimym gruncie programów badawczych (z ostatnich lat zob. np.: Wilkin 2013; Mazur 2015). Jako paradygmat polityczny współzarządzanie pojawiło się w charakterze zwornika długoletniego programu strategicznego rządu Platformy Obywatelskiej Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, nakreślającego kierunki przemian administracji publicznej, takie jak wprowadzenie zarządzania responsywnego (Boni 2009: 329). Celem było odchodzenie zarówno od tradycyjnej administracji, jak i od jej neoliberalnej antytezy (nowe zarządzanie publiczne), i przejście do nowoczesnego współzarządzania (governance), czego wyrazem miało być wprowadzenie pojęć państwa subsydiarnego i partycypacyjnego. Ważnym punktem odniesienia dla autorów tej strategii były raporty Banku Światowego oraz ONZ (United Nations 2005). Program nigdy nie został jednak wdrożony, a zespół jego autorów dosyć szybko przestał mieć wpływ na strategię rządu. Opis faktycznego funkcjonowania polityk publicznych w Polsce w języku konkurujących ze sobą paradygmatów zarządzania, zwłaszcza w sferach, w których zmiany były szczególnie intensywne, takich jak dostarczanie usług, jest wciąż sprawą otwartą.