Prawo gospodarcze publiczne. Wydanie 5 - ebook

Przedmowa

Prawo gospodarcze publiczne to część systemu prawa obejmująca normy, których przedmiotem jest oddziaływanie państwa na gospodarkę, w tym regulacja zachowań państwa wobec podmiotów działalności gospodarczej.

Przedmiotem prawa gospodarczego publicznego jest regulacja zachowań państwa wobec przedsiębiorców, jest to prawo interwencji państwa i jego organów oraz aparatu w sferze gospodarczej. Prawo gospodarcze publiczne to forma normatywnie uregulowanej dopuszczalności ingerencji państwa w sferę stosunków gospodarczych. Jest wyrazem władztwa państwa w gospodarce, odzwierciedla powinności państwa, a tym samym odnosi się do reguł zachowań (praw i obowiązków) przedsiębiorców ustalanych ze względu na funkcje państwa.

Prawo gospodarcze publiczne reguluje w szczególności: ustrój gospodarczy i zasady jego funkcjonowania i ochrony, stosunki własnościowe będące podstawą gospodarowania i przedmiotem ochrony ze strony państwa, zasady gospodarowania typowe dla danego układu stosunków własnościowych i podlegające państwowej ochronie, formy prawne organizowania i wykonywania działalności gospodarczej, zakres i formy państwowej ochrony prawnej mechanizmów gospodarczych i praw ekonomicznych, a także organizację i formy prawne ingerencji państwa w stosunki gospodarcze w skali makro- i mikrogospodarczej.

Jak zaznacza się w doktrynie, podstawą wyodrębnienia problematyki prawa gospodarczego publicznego jest teza, według której przedmiotem prawa gospodarczego są funkcje i zadania państwa w sferze gospodarki i wszelkie konsekwencje prawne ich wykonywania. Prawo to obejmuje stosunki prawne, które kształtują się w relacji między organami państwa a podmiotami działalności gospodarczej. Podmioty te są zarówno adresatami działań państwa, a także ich inicjatorami, oczekującymi podjęcia stosownych działań przez organy państwa. W obszarze owych stosunków prawnych mieszczą się kompetencje organów państwa, mechanizm (procedury) podejmowania przez nie decyzji i wyrażania określonego stanowiska (np. poprzez stanowienie norm) oraz prawa i obowiązki podmiotów działalności gospodarczej wraz z warunkami i formami ich realizacji oraz gwarancjami ochrony. Kształtowanie wskazanych stosunków prawnych dokonuje się zazwyczaj przy wykorzystaniu metod i instrumentów o charakterze administracyjnoprawnym stosunków prawnych, choć coraz częściej korzysta się także z rozwiązań właściwych prawu cywilnemu.

Celem prawa gospodarczego publicznego jest ochrona podstawowych wartości gospodarki rynkowej oraz wyznaczenie dopuszczalnych granic ich ograniczenia w interesie publicznym. Uznaje się przy tym, że oddziaływanie państwa na gospodarkę jest domeną działania administracji publicznej. Zgodnie z tym stanowiskiem prawo gospodarcze publiczne obejmuje przepisy prawa administracyjnego, które regulują warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej i określają odpowiednie funkcje oraz kompetencje organów administracji publicznej. Stanowi zatem warstwę jurydyczną interwencjonizmu państwowego, interwencji w sferę życia gospodarczego społeczeństwa, a jego przedmiotem jest określenie obszarów tej ingerencji, jej treści i jej form prawnych. Do tych obszarów zaliczyć należy policję i reglamentację gospodarczą, a także organizowanie określonych przedsięwzięć makroekonomicznych lub aktywne wspieranie pewnych dziedzin gospodarki. Jest to zatem całość państwowego oddziaływania na gospodarkę w takim zakresie, w jakim – legitymowany przez zasadę państwa prawnego – interes publiczny uzasadnia wkroczenie państwa w sferę konstytucyjnie chronionych wolności i praw obywatela wykonywanych na rynku. Przyjmuje się zarazem również, że publicznym prawem gospodarczym objęte są działania państwa w sferze swobodnej działalności gospodarczej, polegające nie tylko na jej ograniczaniu i ochronie, lecz także na kształtowaniu określonego, pożądanego i zamierzonego ładu w gospodarce, w tym w sferze konkurencji, stosunkach własnościowych i różnorodnych obszarach działalności gospodarczej.

Niniejsze opracowanie służyć ma prezentacji poszczególnych przejawów i form oddziaływania państwa na gospodarkę przy wykorzystaniu różnych instrumentów prawnych. Oddziaływanie to postrzegać można najpierw w płaszczyźnie przedmiotowej i łączyć z określonymi sferami działalności gospodarczej, a następnie z procedurami i środkami działania, przy wykorzystaniu których możliwe staje się celowe kształtowanie ładu i pożądanego stanu prawnego i faktycznego w gospodarce, stosownie do potrzeb gospodarki oraz zgodnie z interesem publicznym.

W opracowaniu pominięto natomiast wiele kwestii o znaczeniu zarówno teoretycznym, jak i dogmatycznym, odnoszących się w szczególności do podstawowych zasad prawa gospodarczego publicznego, konstrukcji prawnej podmiotów działalności gospodarczej oraz do problematyki podejmowania (inicjowania) działalności gospodarczej. Kwestie te – ze względu na swą wagę i znaczenie – są przedmiotem wielu opracowań: podręczników, monografii i innych publikacji z zakresu prawa gospodarczego publicznego i z tego (tylko) powodu nie stały się one przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu, stawiającym sobie za cel głównie prezentację dogmatyki i jej wykładni.

wrzesień 2019

Andrzej PowałowskiWykaz skrótów

1. Źródła prawa

--------------------------- -- --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
BankSpółdzU ustawa z 7.12.2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 613 ze zm.)
DyscyplFinPublU ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.)
DziałUbezpReasU ustawa z 11.9.2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 381 ze zm.)
EKPC Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem Nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284)
FinPublU ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.)
FundInwZarzAltFundInwestU ustawa z 27.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 95 ze zm.)
GospKomU ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.)
GrProdRolnU ustawa z 15.9.2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1026)
KC ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.)
KM ustawa z 18.9.2001 r. – Kodeks morski (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2175 ze zm.)
KomUprawnPracU ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2181 ze zm.)
Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
KPA ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256)
KRSU ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1500 ze zm.)
NadRFinU ustawa z 21.7.2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 180 ze zm.)
NFIU ustawa z 30.4.1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202 ze zm.) – uchylona
ObrInFinU ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 89 ze zm.)
OdpadyU ustawa z 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.)
OfertaPublU ustawa z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 623 ze zm.)
OKiKU ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 369 ze zm.)
OZEU ustawa z 20.2.2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 261 ze zm.)
PartPublPrywU ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1445 ze zm.)
PrBank ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2357 ze zm.)
PrBud ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.)
PrEnerg ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.)
PrFarm ustawa z 6.9.2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.)
PrLot ustawa z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1580 ze zm.)
PrOchrŚrod ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.)
PrPoczt ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.)
PrPrzeds ustawa z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.)
PrPrzew ustawa z 15.11.1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 8)
PrSpółdz ustawa z 16.9.1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 275)
PrTelekom ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.)
PrWod ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.)
PrZamPubl ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.)
PrzedsPańU ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2152 ze zm.)
SamGmU ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.)
SamPowU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.)
SamWojU ustawa z 15.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.)
SzkodyŚrodU ustawa z 13.4.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1862 ze zm.)
TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47)
TrDrogU ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.)
TrKolU ustawa z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.)
TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13)
UmowaKoncU ustawa z 21.10.2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1528)
ZagospPrzestrzU ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293)
ZNKU ustawa z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm.)
--------------------------- -- --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2. Organy i instytucje

------- -- -----------------------------------------
KNF Komisja Nadzoru Finansowego
KRS Krajowy Rejestr Sądowy
PiF Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna
SAmop Sąd Antymonopolowy
SO Sąd Okręgowy
SOKiK Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
TK Trybunał Konstytucyjny
TS Trybunał Sprawiedliwości
UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
URE Urząd Regulacji Energetyki
UZP Urząd Zamówień Publicznych
WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny
ZA Zespół Arbitrów
------- -- -----------------------------------------

3. Publikatory i czasopisma

--------------- -- ------------------------------------------------------------
AUWr Acta Universitatis Wratislaviensis
Biul. Skarb. Biuletyn Skarbowy
Biul. SN Biuletyn Sądu Najwyższego
Dz.U. Dziennik Ustaw
Dz.Urz. Dziennik Urzędowy
Dz.Urz. UOKiK Dziennik Urzędowy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
EP Edukacja Prawnicza
EPS Europejski Przegląd Sądowy
Fin. Kom. Finanse Komunalne
GSP Gdańskie Studia Prawnicze
KP Kontrola Państwowa
KPPubl. Kwartalnik Prawa Publicznego
M.P. Monitor Polski
MoP Monitor Prawniczy
MoPod Monitor Podatkowy
MoPrBank Monitor Prawa Bankowego
OSP Orzecznictwo Sądów Polskich
OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A
Pal. Palestra
PiM Prawo i Medycyna
PiP Państwo i Prawo
PPH Przegląd Prawa Handlowego
PPP Przegląd Prawa Publicznego
PPUW Przegląd Prawniczy UW
Pr. Bank. Prawo Bankowe
Pr. Gosp. Prawo Gospodarcze
Pr. Sp. Prawo Spółek
PS Przegląd Sądowy
PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
PWOWI Prace z Wynalazczości i Ochrony Własności Intelektualnej
R. Pr. Radca Prawny
Rej. Rejent
RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
SI Studia Iuridica
SIL Studia Iuridica Lublinensia
SP Studia Prawnicze
ST Samorząd Terytorialny
TPP Transformacje Prawa Prywatnego
ZNUJ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego
--------------- -- ------------------------------------------------------------

4. Inne skróty

------------- -- -------------------------
art. artykuł
cz. część
itp. i temu podobny (-a, -e)
lit. litera
m.in. między innymi
n. następny (-a, -e)
Nb numer brzegowy
np. na przykład
Nr numer
pkt punkt
por. porównaj
post. postanowienie
poz. pozycja
r. rok
red. redakcja, redaktor
s. strona (-y)
t. tom
tekst jedn. tekst jednolity
tj. to jest
tzw. tak zwany (-a, -e)
uchw. uchwała
ust. ustęp
w zw. z w związku z
wyr. wyrok
zd. zdanie
ze zm. ze zmianami
zob. zobacz
------------- -- -------------------------Rozdział I. Wprowadzenie

1

W każdym systemie gospodarczym daje o sobie znać niezwykle trudny, jeśli nie niemożliwy do rozstrzygnięcia dylemat sprowadzający się do ustalenia, czy czynnikiem decydującym o rozwoju gospodarki i mającym najistotniejszy wpływ na jej funkcjonowanie jest oparty na wolności działalności gospodarczej rynek samodzielnych przedsiębiorców oraz rynek produktów i usług, czy też czynnikiem tym są pobudzające gospodarkę, inspirujące działania instytucji publicznej, jaką jest państwo. Niejako w konsekwencji uwidoczniają się koncepcje priorytetowego traktowania wolności gospodarczej i wolnego rynku, a tym samym ograniczania interwencji państwa, jak i koncepcje uznające celowość i konieczność działań interwencjonistycznych w warunkach gospodarki rynkowej. W efekcie oznacza to jednak równoległe wdrażanie obydwu koncepcji do praktyki gospodarczej, choćby na podłożu doktryny i zasady (konstytucyjnej) społecznej gospodarki rynkowej, mającej niejako z założenia godzić i kojarzyć ze sobą: wolny rynek i potrzeby społeczne. Problem sprowadza się przy tym do udzielenia odpowiedzi na pytanie o – z jednej strony – granice i zakres wolności działalności gospodarczej – z drugiej zaś – granice, metody, środki i cele oddziaływania państwa jako instytucji publicznej na sferę gospodarki prowadzonej przez podmioty niepubliczne. Paradoksalnie, działania interwencjonistyczne państwa rozwijane są w warunkach istnienia i funkcjonowania wolnego rynku, a podejmowane są one nie w celu wyeliminowania takiego rynku, ale w związku z uznaniem, że mechanizm rynkowy wymaga odpowiedniego wspomagania ze strony państwa tudzież dokonania odpowiedniej korekty przy wykorzystaniu środków prawnych1. W szczególności owo wspomaganie i korekta są – zdaniem twórcy koncepcji interwencjonizmu Johna Keynesa – konieczne w warunkach powstania nierównowagi oraz zakłóceń funkcjonowania rynku podczas kryzysu2.

2

W literaturze wolność działalności gospodarczej ujmowana jest głównie jako zbiór swobód3, zasada prawa4 oraz prawo podmiotowe5. Nie brakuje także wypowiedzi, zgodnie z którymi wolność gospodarcza łączona jest z takimi określeniami, jak w szczególności: składnik liberalizmu gospodarczego i domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej6, zasada i warunek sine qua non gospodarki rynkowej7, obiektywna zasada organizująca gospodarkę w sposób zakładający ścisły związek między prywatną autonomią a mechanizmem konkurencji8, wiązka różnych praw, jak: prawo własności, wolność osobista, wolność wyboru zajęcia i miejsca zamieszkania, prawo do przedsiębiorczości, prawo do równości wobec prawa, prawo do konkurencji, wolność umów9. Wolność gospodarcza przedstawiana jest ponadto jako zespół różnego rodzaju swobód o określonym zakresie i treści odnoszących się m.in. do przepływu towarów, przedsiębiorczości, świadczenia usług, przepływu kapitału i płatności, prawa spółek i koncernów10.

3

Nie neguje się zazwyczaj, że wolność działalności gospodarczej stanowi warunek niezbędny i konieczny gospodarki rynkowej, jej zaistnienia i funkcjonowania11. Gospodarka rynkowa jest gospodarką wolną, czyli taką, w ramach której zapewniona i zagwarantowana zostaje możliwość podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez dowolny podmiot, proces gospodarowania odbywa się zasadniczo bez władczej ingerencji państwa, respektowane są prawa ekonomiczne, w tym prawo popytu i podaży, występuje swoboda władania środkami produkcji, a jednocześnie w obszarze gospodarki – na wolnym rynku – mamy do czynienia z rywalizacją (konkurencją) pomiędzy podmiotami działalności gospodarczej. W takiej gospodarce to właśnie wolność jest przesłanką zachowań uczestników rynku oraz procesów gospodarczych.

4

Wolność działalności gospodarczej wymaga stworzenia odpowiednich prawnych warunków i możliwości pozwalających na swobodne podjęcie decyzji w kwestii zainicjowania działalności gospodarczej w wybranym zakresie przedmiotowym, odpowiednio zlokalizowanej, zorganizowanej, składającej się z szeregu czynności i mającej na względzie osiągnięcie zarobku. W tym znaczeniu wolność działalności gospodarczej, znajdująca potwierdzenie na gruncie prawa i przez prawo określona, powinna być potraktowana jako przesłanka wykonywania działalności gospodarczej przez poszczególne podmioty. Wolność gospodarcza warunkuje działalność gospodarczą, umożliwiając jej swobodne (wolne) podejmowanie, kontynuację, a także zakończenie. Oznacza to w konsekwencji, że w systemie gospodarczym „objętym” wolnością możliwe jest swobodne kształtowanie stosunków pomiędzy podmiotami działalności gospodarczej i swobodne wykonywanie poszczególnych czynności z zakresu tej działalności.

5

Jednak na gruncie Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej potraktowana została jako jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej – podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, obok własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Oznacza to, że wolność działalności gospodarczej powinna zostać odpowiednio skorelowana z pozostałymi elementami ustroju gospodarczego w celu zapewnienia prawidłowego i efektywnego funkcjonowania gospodarki rynkowej, z jednoczesnym respektowaniem i uwzględnianiem interesu publicznego (społecznego). Wolność działalności gospodarczej nie może zatem być traktowana jako kategoria absolutna i realizowana w sposób bezwzględny ponieważ pozostawałoby to w opozycji zarówno do możliwości, jak i zdolności zapewnienia przez państwo ochrony interesu publicznego wyartykułowanego przy wykorzystaniu systemu prawa. Istnieje zatem potrzeba stworzenia i funkcjonowania właściwego mechanizmu oddziaływania państwa na gospodarkę, by ta – na podłożu wolności działalności gospodarczej – mogła stać się obszarem godzenia interesów podmiotów działalności gospodarczej z interesami o charakterze publicznym.

6

Nawet gdy pominąć w rozważaniach aspekt normatywny działań państwa, z obserwacji praktyki wynika, że współczesne państwo zachowania interwencjonistyczne zdaje się traktować nie tylko jako metodę osiągania równowagi rynkowej, lecz także, a może przede wszystkim, jako sposób dążenia do osiągania celów wyznaczanych interesem publicznym i określanych przez samo państwo, a mieszczących się w ramach polityki gospodarczej. Celami takimi są w szczególności: ochrona społeczeństwa przed zagrożeniami ekologicznymi, konieczność kontroli przez państwo obrotu określonymi dobrami, względy obrony narodowej i bezpieczeństwa publicznego, prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, eliminowanie zagrożeń konkurencji, konieczność racjonalnego gospodarowania wyczerpywanymi zasobami, ochrona konsumentów, bezpieczeństwo uczestników obrotu rynkowego, konieczność zapewnienia, aby określone rodzaje działalności gospodarczej były wykonywane przez podmioty fachowe i odpowiednio do tego przygotowane – także finansowo. Zapewne dlatego w obecnej dobie poszczególne państwa nie mogą „odejść” od interwencjonizmu, a chcąc zachować swą aktywną, kreatywną i inspirującą rolę w gospodarce, niejako zmuszone są do działań interwencjonistycznych.

7

Jak się zauważa, możliwe jest wyróżnienie dwóch podstawowych „technik” interwencjonistycznych, zakładających stosowanie odmiennych środków działania przez państwo i wywołujących różne efekty w gospodarce12. „Technika” pierwsza – zgodna z założeniami J. Keynesa – akceptuje wolną grę praw ekonomicznych i mieści się w systemie gospodarki wolnorynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej. Druga „technika” – nazwana arbitralną – blokuje, a niekiedy nawet uniemożliwia funkcjonowanie wolnego rynku13. Wydaje się, że praktyczne zastosowanie jednej z „technik” nie jest kwestią dowolną lub przypadkową. Problem sprowadza się bowiem do określenia celów działań interwencjonistycznych, a zarazem nabrania przekonania (graniczącego z pewnością), że mogą one zostać zrealizowane poprzez zastosowanie odpowiednich środków działania, które powinny (także stosownie do przekonania) wywołać pożądane efekty. Zazwyczaj przyjmuje się14, że cele te są pochodnymi funkcji państwa z zakresu gospodarki. W szczególności chodzi o zapewnienie efektywności gospodarki w skali makro, przy uwzględnieniu nierównomiernego jej rozwoju sektorowego, dokonanie sprawiedliwej, społecznie akceptowalnej alokacji środków finansowych w warunkach dysproporcji dochodów, uzyskanie stanu równowagi i stabilności wobec cyklicznego (a w konsekwencji nierównoważnego i niestabilnego) funkcjonowania gospodarki rynkowej, a także optymalizacja stanu samodzielności podmiotów działalności gospodarczej poprzez powściągnięcie „egoizmów” przedsiębiorców w sytuacji występujących potrzeb społecznych.

8

Pojęcie interwencjonizmu ma charakter nienormatywny, jednak doktryna (prawnicza) postrzega je w kontekście przede wszystkim poszczególnych środków i ich kategorii oraz form stosowanych przez państwo w odniesieniu do gospodarki15. Podkreśla się przy tym, że interwencjonizm jest aktywnym działaniem państwa, tym samym nie oznacza podejmowania czynności ochronnych w zakresie porządku prawnego, życia i zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa, środowiska naturalnego, moralności publicznej16. Jednocześnie nie stanowi interwencjonizmu podejmowanie przez państwo działań w sferze sądownictwa, administracji, bezpieczeństwa, a także porządku publicznego, z uwagi na okoliczność, iż w sferach tych rola państwa jest powszechnie akceptowana, a określenie ustroju i funkcjonowania tych sfer przez państwo uznaje się za konieczne17.

9

Na gruncie prawa interwencjonizm państwowy kojarzony jest w znacznej mierze z reglamentacją, czyli ograniczeniem zakresu wolności gospodarczej, a to za sprawą treści art. 22 Konstytucji RP, według którego wolność gospodarczą (a więc także jeden z jej aspektów jakim jest wolny rynek) można poddać ograniczeniom z uwagi na ważny interes publiczny, przy zastosowaniu formy ustawy. Nie dostrzega się zarazem okoliczności, że interwencjonizm państwowy jest zjawiskiem (zespołem działań) o szerszej formule, wykraczającej znacznie poza obszar reglamentacji. Na pewno mieszczą się w działaniach interwencjonistycznych różnego rodzaju działania władcze podejmowane przez organy publiczne, których celem jest ograniczanie wolności gospodarczej18. Zakres tych ograniczeń nie może być nadmierny, albowiem wolność gospodarcza jest zasadą, jej ograniczenia wyjątkiem od niej. Nie może zatem dojść do sytuacji, w której zniwelowane zostałyby publiczne prawa podmiotowe przejawiające się w samodzielności prawnej i faktycznej uczestników rynku, głównie przedsiębiorców19.

10

Interwencjonizm państwowy obejmuje również działania porządkujące gospodarkę i organizujące jej funkcjonowanie. Tego rodzaju działania należy uznać za w pełni umotywowane funkcjami współczesnego państwa biorącego odpowiedzialność za zachowanie określonego ładu w gospodarce i zagwarantowanie istniejącego status quo. Mieszczą się one w ramach tzw. policji administracyjnej – stosunkowo najłagodniejszej postaci interwencjonizmu – obejmującej działalność o charakterze ochronnym niewykluczającym przy tym możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego20.

11

Jak się podkreśla21, zarówno reglamentacja, jak i policja administracyjna pozostają ze sobą w ścisłym związku sprowadzającym się do określania przez państwo w ramach każdego z tych zespołów działań, warunków i wymogów, których spełnienie skutkuje ograniczeniem samodzielności przedsiębiorców, ale zarazem przyczynia się do wytyczenia granic ingerencji państwa w sferę ich swobód.

12

Interwencjonizm w ujęciu prawnym łączyć należy również z tzw. regulacją, a w gruncie rzeczy szczególną, co do zakresu, przedmiotu i stosowanych środków działania reglamentację, a w pewnym stopniu również z policją administracyjną dotyczącą sektorów infrastrukturalnych, takich jak: np. energetyka czy telekomunikacja22. W sektorach tych konieczne jest zapewnienie sprawnego i stałego ich funkcjonowania oraz powszechnej i niezakłóconej dostępności do świadczonych tam usług, a ponadto – ponieważ sektory te charakteryzują się częstym występowaniem w nich monopoli naturalnych – dążenie do zachowania w ich ramach odpowiednich standardów konkurencyjnych.

13

Niniejsze opracowanie służyć ma w założeniu prezentacji poszczególnych rodzajów i form oddziaływania państwa na gospodarkę przy wykorzystaniu instrumentów prawnych23. Oddziaływanie to postrzegać można w pierwszej kolejności w płaszczyźnie przedmiotowej i łączyć z określonymi sferami (dziedzinami) działalności gospodarczej, takimi jak: energetyka, telekomunikacja, transport, rolnictwo i przetwórstwo, a także z działalnością bankową, ubezpieczeniową i pocztową oraz produkcją i sprzedażą środków farmaceutycznych. W dziedzinach tych w sposób wyraźny dają się zauważyć daleko ingerujące w sferę wolności gospodarczej działania państwa, których nośnikiem są normy prawne mające charakter reglamentacyjny, regulacyjny oraz porządkowy (policyjny). Wskazane dziedziny działalności gospodarczej wyróżniają kompleksowe i szczegółowe regulacje normatywne, mają one szczególne znaczenie dla gospodarki jako całości, a w ich ramach możliwe jest i zarazem konieczne, przejawianie dbałości o realizację wielu celów publicznych.

14

Interwencjonizm państwowy wyrażają także przepisy prawa odnoszące się do procedur i środków działania, przy wykorzystaniu których możliwa staje się ochrona stosunków i mechanizmu konkurencji w gospodarce, jak i kształtowanie i ochrona rynku kapitałowego oraz ładu przestrzennego. Każda z wymienionych sfer wykazuje się wprawdzie swoistymi cechami charakterystycznymi, jednak ich prezentacja pozwala na ukazanie wielości i różnorodności stosowanych środków ochrony i kształtowania tych sfer w interesie publicznym.

15

Wreszcie oddziaływanie państwa jako instytucji publicznej na system gospodarki charakteryzować można z perspektywy poszczególnych instrumentów tego oddziaływania. Ich nośnikami są zespoły norm prawnych określających przede wszystkim sposoby dochodzenia do realizacji celów skorelowanych z interesem publicznym, a także wzajemne relacje instytucji publicznych i podmiotów działalności gospodarczej kształtujące się w toku osiągania tych celów. W katalogu takich instrumentów mieszczą się w szczególności: zamówienia publiczne, pomoc publiczna dla przedsiębiorców, koncesje na roboty budowlane i usługi, partnerstwo publiczno-prywatne oraz przekształcenia własnościowe w gospodarce. Instrumentalny, ale również ustrojowy charakter mają ponadto regulacje prawne gospodarki komunalnej i specjalnych stref i obszarów działalności gospodarczej. Wydaje się, że ich przedstawienie w ramach niniejszego opracowania pozwoli na wykazanie aktywnej roli państwa także w zakresie tych regulacji.

16

Oczywiście należy dostrzegać, że z racji przynależności Polski do Unii Europejskiej krajowy system prawny dostosowany został odpowiednio do systemu prawa europejskiego i pozostaje w pełnej zgodności z tym systemem, stosownie do treści TUE i TFUE. W tym kontekście jednak aktualne jest postrzeganie powyżej zaznaczonej roli państwa w obszarze gospodarki, a nawet uprawniona jest – na tle analizy wielu aktów prawnych – konstatacja, iż rola ta uległa wzmocnieniu, a ponadto funkcje państwa w gospodarce są wypełniane częstokroć z pomocą i przy wykorzystaniu instytucji unijnych.

1 Zob. R. Gwiazdowski, Spór o interwencjonizm gospodarczy, SI 2005, Nr 44, s. 162.

2 Zob. A. Wojtyna, Ewolucja keynesizmu a główny nurt ekonomii, Warszawa 2000, s. 68; zob. także uwagi R. Gwiazdowskiego, Spór nt. istoty interwencjonizmu wg J. Keynesa, s. 163 i n.

3 Tak. np. J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej, Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, PNUŚ 1992, Nr 1298, s. 66; zob. także W. Siuda, Niektóre warunki prowadzenia indywidualnej działalności gospodarczej, J. Kufel (red.), Działalność gospodarcza osób fizycznych w świetle uregulowań publicznoprawnych, AE Zeszyty Naukowe 1997, Nr 246, s. 34 i n.

4 Tak np. S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, Nr 9, s. 9.

5 Tak. np. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 8–13.

6 Zob. S. Biernat, Podejmowanie, s. 9–10.

7 Zob. R.W. Kaszubski, K. Radzikowski, Wolność gospodarcza i warunki dopuszczalności jej ograniczeń, Glosa 2000, Nr 3, s. 1.

8 Zob. K. Strzyczkowski, Kilka uwag o istocie i granicach wolności gospodarczej, Granice wolności gospodarczej w systemie społecznej gospodarki rynkowej, Katowice 2004, s. 288.

9 Zob. K. Pawłowicz, O wolności gospodarczej, Prawo i społeczeństwo obywatelskie, Warszawa 1990, s. 103.

10 Zob. Z. Brodecki (red.), Wolność gospodarcza, Warszawa 2003.

11 Tak określają wolność gospodarczą R.W. Kaszubski, K. Radzikowski, Wolność, s. 1; zob. także E. Kosiński, Aspekt prawny wolności gospodarczej, KPPubl. 2003, Nr 4, s. 11 i powołana tam literatura.

12 Zob. P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 90.

13 Tamże, s. 92.

14 Zob. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia, t. 1, Warszawa 1995, s. 88.

15 Zob. T. Kocowski, A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, M. Szydło, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2009, s. 485.

16 Por. C. Kosikowski, Problemy reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce, Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. J. Filipka, Kraków 2001, s. 364.

17 Zob. w tej kwestii np. K. Markowski, Rola państwa w gospodarce rynkowej, Warszawa 1992, s. 16; C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 195 i n.

18 Zob. C. Kosikowski, Problemy, s. 364 oraz T. Kocowski, Stanowienie i stosowanie norm prawa administracyjnego w obszarze reglamentacji działalności gospodarczej, AUWr 1996, Nr 253, s. 116 i n.

19 W kwestii wolności gospodarczej zob. np. J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej, Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, PNUŚ 1992, Nr 1298, s. 66; S. Biernat, Podejmowanie, s. 9; A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda, s. 8–13.

20 Tak Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane), Administracja publiczna u progu XXI wieku, Przemyśl 2002, s. 352.

21 Zob. T. Kocowski, A. Borkowski, Administracyjne, s. 484 i n.

22 Zob. na ten temat M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005.

23 Zob. na ten temat szerzej R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 8a i 8b, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2013.