Współpraca państw Grupy Wyszehradzkiej w procesie integracji europejskiej w latach 1989–2009 - ebook

WSTĘP

Po upadku żelaznej kurtyny i załamaniu się dwubiegunowego podziału świata po 1989 roku państwa byłego bloku wschodniego znalazły się w nowej sytuacji. Z jednej strony zyskały one możliwość kształtowania własnej polityki zagranicznej, gospodarczej, jak i w kwestiach bezpieczeństwa. Z drugiej natomiast, uzależnione dotychczas od Związku Radzieckiego, same musiały zmierzyć się z nieznanymi wyzwaniami oraz stawić czoło nowym zagrożeniom. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej jako swój strategiczny cel określiły integrację ze strukturami zachodnioeuropejskimi, zwłaszcza zaś z Sojuszem Północnoatlantyckim (NATO) i ówczesnymi Wspólnotami Europejskimi (WE). Jednocześnie dążyły do normalizacji i odbudowania stosunków między sobą, jak również ze swoimi zachodnimi i wschodnimi sąsiadami. W ramach strategicznego kontekstu integracji z Zachodem oraz odbudowywania i normalizacji stosunków bilateralnych kraje środkowej i wschodniej Europy zaangażowały się w tworzenie ugrupowań regionalnych. Jednym z najważniejszych z nich okazała się Grupa Wyszehradzka stworzona przez Czechosłowację, Polskę i Węgry.

Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku Grupa Wyszehradzka stała się istotnym elementem tworzenia nowych realiów. Pomogła określić trzy państwa środkowej Europy jako wyróżniającą się grupę i ewentualnych pierwszych kandydatów do członkostwa w zachodnich instytucjach. Umożliwiła jednocześnie bilateralną polityczną, gospodarczą i wojskową współpracę między państwami i przyczyniła się do powstania Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Grupa Wyszehradzka różniła się znacząco od innych ugrupowań regionalnych, które powstały w tym samym czasie, takich jak Inicjatywa Środkowoeuropejska, Rada Państw Morza Bałtyckiego, Współpraca Ekonomiczna Państw Morza Czarnego (Czarnomorska Współpraca Gospodarcza), Euroarktyczny Region Morza Barentsa. W jej skład nie wchodziło żadne duże zachodnie państwo czy Rosja. Zamiast tego charakteryzowały ją niewielka liczba państw członkowskich (najpierw trzy, a po rozpadzie Czechosłowacji cztery: Polska, Czechy, Słowacja, Węgry), wspólne doświadczenia historyczne oraz położenie geostrategiczne między Niemcami – Zachodem – a byłym Związkiem Radzieckim jej członków, jak również ich strategiczny cel – integracja z Zachodem.

Głównym zadaniem Grupy Wyszehradzkiej stało się wzajemne wsparcie i podejmowanie wspólnych działań, które miały ułatwić integrację z zachodnimi instytucjami i pełnoprawne członkostwo we Wspólnotach Europejskich. Znalazło to wyraz w podpisanej 15 lutego 1991 roku w Wyszehradzie deklaracji o współpracy w dążeniu do integracji europejskiej. Akcesji do Unii podporządkowane zostały priorytety Grupy, jak również decyzja o niezinstytucjonalizowanej formie. Czynnikiem, który kształtował przebieg współpracy, były od samego początku Wspólnoty Europejskie (Unia Europejska) i procesy związane z ich rozszerzeniem. W 2004 roku wszystkim czterem państwom wyszehradzkim udało się osiągnąć ich strategiczny cel – stały się członkami Unii Europejskiej. Pomimo akcesji Polski, Czech, Słowacji i Węgier do UE kraje nie zrezygnowały z dalszej współpracy. W podpisanej tuż przed oficjalnym przyjęciem do Unii Deklaracji z Kromieryża państwa zadeklarowały dalszą współpracę i ponownie określiły cele Grupy. Współpraca ma być kontynuowana i realizowana również na forum unijnym.

Ramy chronologiczne książki wyznaczają lata 1989 oraz 2009. Obranie roku 1989 jako dolnej cenzury publikacji może budzić wątpliwości, zwłaszcza że podpisanie Deklaracji wyszehradzkiej w której formalnie powołano ugrupowanie nastąpiło w 1991 roku. Wszelkie obiekcje wzmacniają wypowiedzi samych „twórców” Grupy Wyszehradzkiej, polityków, dyplomatów, urzędników, którzy przyczynili się do jej formalnego powstania, zawarte w pracy pod redakcją Andrzeja Jagodzińskiego The Visegrad Group: a Central European constellation: publication on the occasion of the 15th anniversary of fhe Visegrad Group (Bratislava 2006). Lata 1989–1990 dla nawiązania współpracy wydają się jednak szczególnie istotne. Wówczas to miały miejsce pierwsze wizyty demokratycznych przywódców i wspólne rozmowy dotyczące zmian zachodzących w ich otoczeniu międzynarodowym, w tym również te mające na celu doprowadzenie do rozwiązania Układu Warszawskiego i Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. Ówczesne Wspólnoty Europejskie także wówczas zaczęły traktować trzy państwa bardziej przychylnie niż pozostałe kraje byłego bloku wschodniego. We wrześniu 1990 roku Wspólnoty rozpoczęły z Polską, Czechosłowacją i Węgrami negocjacje mające na celu podpisanie umów stowarzyszeniowych. Natomiast w roku 2009 państwa Grupy Wyszehradzkiej świętowały piątą rocznicę członkostwa w Unii Europejskiej. Ponadto wszedł w życie Traktat z Lizbony, który wprowadził istotne zmiany dla funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przedstawiony obszar badań jest różnorodny i skomplikowany. Wpływ na to ma fakt, że Grupa Wyszehradzka jest ugrupowaniem niezinstytucjonalizowanym, a jej członkowie mają i realizują często odmienne cele, że współpraca podejmowana była w różnych dziedzinach i wpływ na nią miały (i mają) czynniki zewnętrzne. Pojawia się w nim istotny problem badawczy, który pozwala go uporządkować. Związany jest z koniecznością precyzyjnego określenia istoty współpracy wyszehradzkiej.

Głównym celem badawczym niniejszej książki jest analiza różnorodnych aspektów współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej w latach 1989–2009 w kontekście najpierw dążeń integracyjnych poszczególnych państw do członkostwa w Unii, a następnie ich funkcjonowania w UE. Rozważaniom postawione zostały trzy dodatkowe cele. Wykazanie:

1. czym jest współpraca regionalna oraz jakie zależności zachodzą między współpracą i integracją;
2. jakie czynniki wpływały (i wpływają) na współpracę, jej intensywność, poszczególne obszary działania, strukturę instytucjonalną i organizacyjną;
3. czy i jak zostały zrealizowane cele postawione przed Grupą, w jakich obszarach i dziedzinach Grupa odniosła sukcesy, a w jakich doznała niepowodzeń.

W toku podejmowanych analiz podjęto próbę weryfikacji czterech następujących hipotez:

- na kształtowanie współpracy wyszehradzkiej w znaczącym stopniu wpływały (i wpływają) czynniki zewnętrzne;
- czynnikami, które miały (i mają) zasadnicze znaczenie dla kształtowania i funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej są podejście oraz wola jej krajów członkowskich. Istotne dla rozwoju Grupy są przede wszystkim osobowość oraz stosunek do współpracy poszczególnych przywódców;
- sukcesy i osiąganie celów przez Grupę Wyszehradzką należy postrzegać w kategoriach współpracy politycznej, jak również gospodarczej, transgranicznej, w kwestiach bezpieczeństwa czy wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego;
- Grupa Wyszehradzka na forum unijnym funkcjonuje raczej jako koalicja zawierana dla załatwienia kolejnej sprawy. Kraje wyszehradzkie podejmują współpracę, gdy bez niej znalazłyby się w trudniejszej sytuacji.

Dotychczasowe prace fragmentarycznie traktują kwestię Grupy Wyszehradzkiej. Istniejące w literaturze polskiej i zagranicznej badania skupione są głównie na historycznym ujęciu współpracy, wskazaniu poszczególnych jej etapów. Brak jest także publikacji, które ukazywałyby zależność między współpracą a integracją. Książka ma w zamierzeniu wypełnić tę lukę. Autorka skupia się na problemowym ujęciu czynników wewnętrznych i zewnętrznych współpracy.

Publikacja powstała w oparciu o reprezentatywne, głównie anglojęzyczne dokumenty źródłowe Grupy Wyszehradzkiej, jak również oficjalne dokumenty Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) odnoszące się do procesu wschodniego rozszerzenia. Ponadto także o dokumenty instytucji państw wyszehradzkich odpowiedzialnych za kształtowanie polityki zagranicznej i współpracy wyszehradzkiej. Istotne dla analizy były również dokumenty osobiste polityków, dyplomatów, osób, które wpływały na stosunki wyszehradzkie oraz odegrały znaczącą rolę w procesie integracji europejskiej, zebrane w książce wydanej z okazji 15-lecia powstania Grupy Wyszehradzkiej pod redakcją Andrzeja Jagodzińskiego.

Autorka dążyła do krytycznego oceniania opracowań, odwołując się do dokumentów. Z opracowań monograficznych dotyczących Grupy Wyszehradzkiej ważne są zwłaszcza publikacja poznańskich badaczy Mariana Szczepaniaka i Przemysława Deszczyńskiego Grupa Wyszehradzka. Współpraca polityczna i gospodarcza (Toruń 1995), jak również prace ośrodka katowickiego w tym Bezpieczeństwo państw Grupy Wyszehradzkiej pod redakcją naukową Jana Przewłockiego i Barbary Osadnik (Katowice 1995). Kwestią współpracy wyszehradzkiej zajmują się Bogdan Góralczyk, Współpraca Wyszehradzka. Geneza, doświadczenia, perspektywy (Warszawa 1999); Jacek Gajewski, Mateusz Gniazdowski oraz Iwona Pawlikowska (kwestie bezpieczeństwa państw wyszehradzkich), Piotr Kazimierkiewicz (współpraca w sprawach granicznych).

W Czechach omawianą kwestią zajmują się między innymi Jiří Vykoukal, Visegrád. Možnosti a meze středoevropské spolupráce (Praha 2003); Břetislav Dančák, Integrační pokusy ve středoevropském prostoru.II (Brno 1999), oraz Libor Lukášek, Visegrádská skupina a její vývoj v letech 1991–2004 (Praha 2010); na Słowacji: Marek Šťastný, Visegrad Countries in an Enlarged Trans-Atlantic Community (Bratislava 2002): oraz Juraj Marušiak, natomiast na Węgrzech: Inotai Andras, Correlations between European integration and sub-regional cooperation. Theoretical background, experience and policy impacts (Budapest 1997). Badań Grupy Wyszehradzkiej podjął się również budapeszteński think-thank International Centre for Democratic Transition (ICDT), Sharing the Experiences of Visegrad Cooperation in the Western Balkans and the Eastern Neighbourhood Countries. Project Preparatory Study (Budapest 2010). Kwestiami Wyszehradu zajmuje się także amerykański badacz Matthew Rhodes, Visegrád turns ten (Pittsburgh 2003), jak również Andrew Cottey, Subregional Cooperation in the New Europe. Building Security and Solidarity from the Barents to the Black Sea (London 1999), oraz Martin Dangerfield, autor między innymi artykułów Subregional Cooperation in Central and Eastern Europe: Support or Substitute for the ‘Return to Europe’?, „Perspectives on European Politics and Society” 2001, The Contribution of the Visegrad Group to the European Union’s ‘Eastern’ Policy: Rhetoric or Reality?, „Europe-Asia Studies” 2009.

Krytyce poddane zostały także artykuły naukowe dotyczące omawianych kwestii, opublikowane między innymi w czasopismach: węgierskich – „The Visegrad yearbook”, polskich – „Biuletyn PISM”, „Roczniki Polskiej Polityki Zagranicznej”, „Sprawy Międzynarodowe”, czeskich – „Mezinárodní vztahy”, „Perspectives. Review of International Affairs”, słowackich – „International Issues. Slovak Foreign Policy Affairs”, jak również w czasopismach zachodnich – „International Affairs”, „Journal of European Politics”. Dla poznania historii czy przybliżenia spraw bieżących znaczenie mają oficjalne strony internetowe Grupy Wyszehradzkiej (www.visegradgroup.org), Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego (www.visegradfund.org), jak również rządów i ministerstw spraw zagranicznych czterech krajów wyszehradzkich oraz ich oficjalne portale poświęcone integracji z Unią Europejską.

Autorka stosuje w publikacji wiele metod badawczych. Dominuje analiza systemowa. Kwestia współpracy wyszehradzkiej potraktowana została jako całość, uwzględniono warunki, w jakich całość-system działa. Poszukiwano źródeł i przyczyny przekształceń systemu w samym systemie, w jego zdolności do sterowania własnym działaniem i oddziaływania na otoczenie. Znaczącą metodą zastosowaną w całej publikacji – zwłaszcza zaś w podrozdziale rozdziału IV dotyczącym odmienności krajów wyszehradzkich w procesie integracji europejskiej – jest metoda porównawcza (komparatystyczna). Poprzez porównanie procesów i zjawisk zachodzących w państwach wyszehradzkich, a następnie wykazanie podobieństw i różnic między Polską, Czechami, Węgrami i Słowacją możliwe było wyprowadzenie ogólniejszych wniosków co do przedmiotu badań – współpracy wyszehradzkiej. W opracowaniu użyto również analizę instytucjonalno-prawną. Analizowano bowiem normy prawne odnoszące się do współpracy wyszehradzkiej, w tym Deklarację wyszehradzką oraz Deklarację z Kromieryża, jak również normy prawne Unii Europejskiej odnoszące się do procesu integracji. Mając na uwadze, że książkę oparto na źródłach i materiałach historycznych, zastosowano również analizę historyczną. Została ona wykorzystana przy badaniu genezy współpracy wyszehradzkiej, jak również w podrozdziale traktującym o polityce Unii Europejskiej względem krajów środkowoeuropejskich. Wykorzystano ponadto metodę decyzyjną. Rozpatrywano zachodzące w Europie Środkowej zjawiska i procesy społeczno-polityczne przez pryzmat ośrodka decyzji, procesu decyzyjnego i samej decyzji politycznej, jak również późniejszej jej implementacji. Metoda ta była ważna zwłaszcza przy analizowaniu decyzji polityków, których interesy rozbiegały się z interesami Grupy Wyszehradzkiej. Do powstania publikacji wykorzystano techniki badawcze oparte na źródłach zastanych – analizę treści oraz analizę zawartości.

Struktura książki została podporządkowana przedstawionym wyżej celom badań. Opracowanie składa się z pięciu rozdziałów. Pierwszy rozdział ma charakter teoretyczny, cztery pozostałe stanowią analizę współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej w oparciu o dokumenty źródłowe i literaturę przedmiotu.

Jednym z głównych celów rozdziału pierwszego jest operacjonalizacja pojęcia współpraca regionalna. Zostało to uczynione poprzez określenie, czym są region oraz związany z nim regionalizm. Zanalizowano również pojęcie współpracy międzynarodowej oraz jej przypadek nawiązywany w regionie. Rozdział ma także za zadanie przedstawienie relacji zachodzących między współpracą i integracją. Mając na uwadze przedmiot badań (Grupę Wyszehradzką), wskazano trzy typy zależności: stosunek współpracy do integracji; podejście organizacji integracyjnej do ugrupowań współpracy regionalnej; zależności między organizacją integracyjną i ugrupowaniem współpracy, gdy drugie funkcjonuje w ramach pierwszej. W ostatnim przypadku w oparciu o teorię wielopoziomowego zarządzania (ang. multi-level governance) przedstawiono, dlaczego Unia „zgadza się” na istnienie ugrupowań współpracy regionalnej w swoich ramach. Natomiast w oparciu o teorię koalicji wskazano, dlaczego kraje kontynuują mniejszą regionalną współpracę, będąc członkami Unii.

W rozdziale drugim zanalizowano kształtowanie się Grupy Wyszehradzkiej – jak doszło do jej powstania, jakie postawiono jej cele oraz jak określono organizację. W rozdziale wskazane zostało, że podstawowe dla nawiązania współpracy były kwestie bezpieczeństwa. Przedstawiono także czynniki polityczne, ekonomiczne, kulturowe, które ten proces ułatwiły. Zaprezentowano wydarzenia i działania prowadzące do powstania Trójkąta Wyszehradzkiego. Pozwoliło to zarysować czynniki wewnętrzne i zewnętrzne mające wpływ na Grupę Wyszehradzką. W następnej kolejności zanalizowano cele postawione przed współpracą. Uczyniono to w oparciu o dwie podstawowe deklaracje Grupy Wyszehradzkiej z 1991 i 2004 roku oraz dokumenty stanowiące wytyczne do nich. Dało to możliwość wskazania, jak zmieniły się cele Grupy po akcesji jej członków do Unii Europejskiej. Następnie zaprezentowano strukturę organizacyjną Grupy Wyszehradzkiej. Zwrócono uwagę na wymiary oraz instrumenty współpracy. Pozwoliło to wskazać plusy i minusy niskiego stopnia instytucjonalizacji ugrupowania. W ostatniej części rozdziału zbadano działalność i funkcjonowanie Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego. Podkreślono relacje zachodzące między Funduszem a współpracą.

Rozdział trzeci ma na celu analizę funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej przed wstąpieniem jej państw członkowskich do Unii Europejskiej. Zanalizowano współpracę i wspólne działania podejmowane przez Grupę w latach 1991–2004 w czterech obszarach stanowiących kolejne podrozdziały: współpracy politycznej, gospodarczej (działanie Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – CEFTA), w sprawach bezpieczeństwa oraz współpracy transgranicznej. Wybór obszarów wynikał z zapisów deklaracji wyszehradzkiej z 1991 roku. Współpracę polityczną ujęto w sposób problemowo-chronologiczny i zanalizowano w trzech okresach, przedstawiając czynniki wpływające na współpracę w danym czasie, następnie jej sukcesy, jak również porażki czy ograniczenia. Następnie przedstawiono współpracę gospodarczą państw wyszehradzkich. Wskazano czynniki, które wpłynęły na utworzenie Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Zanalizowano także zapisy porozumienia oraz protokołów dodatkowych. Następnie przedstawiono problemy CEFTA, jak również jego ekonomiczne i polityczne osiągnięcia oraz pozytywne cechy. Kolejno zanalizowano współpracę wyszehradzką w kwestiach bezpieczeństwa. Zbadano czynniki, które sprzyjały i ograniczały współpracę. Wskazano sukcesy w ramach „cywilnych” aspektów bezpieczeństwa (soft security), gdzie Grupa podejmuje wspólne działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego, bezpieczeństwa jądrowego i radiologicznego, transportu oraz współdziała z innymi organizacjami regionalnymi. Następnie przedstawiono współpracę w ramach „twardych” gwarancji bezpieczeństwa. W przypadku hard security osiągnięto mniejsze rezultaty. W ostatniej części rozdziału zanalizowano współpracę transgraniczną. Przedstawiono najpierw pozytywne czynniki wpływające na współpracę, następnie zaś jej ograniczenia. Za sukces państw wyszehradzkich w obszarze współpracy transgranicznej uznano funkcjonowanie dwóch euroregionów grupujących po trzy państwa wyszehradzkie: euroregionów Beskidy i Karpaty.

Rozdział czwarty poświęcono relacjom Grupy Wyszehradzkiej i Unii Europejskiej. W pierwszej części rozdziału zanalizowano unijną politykę warunkowości względem czterech krajów Europy Środkowej. Przedstawiono instrumenty, które były przez Unię stosowane w procesie rozszerzenia na Europę Środkowo-Wschodnią. Następnie wskazano odmienności krajów wyszehradzkich w procesie integracji europejskiej. Zaznaczono fakt, że niektóre państwa z własnej inicjatywy podejmowały działania mające przybliżyć je do członkostwa w UE, odmiennie ukształtowały struktury administracyjne odpowiedzialne za procesy integracji i następnie negocjacji. Zanalizowano również politykę europejską Słowacji, której proces integracji z UE przebiegał inaczej niż pozostałych trzech państw wyszehradzkich. Wskazano ponadto odmienności między krajami podczas negocjacji akcesyjnych oraz zaprezentowano obszary negocjacyjne, które stanowiły największe problemy dla poszczególnych państw. W ostatniej części rozdziału omówiono współpracę państw wyszehradzkich podczas negocjacji akcesyjnych. Zwrócono uwagę na jej pozytywne aspekty, w tym konsultacje prowadzone także w ramach formuły „Grupa Wyszehradzka plus”, oraz na decyzję wyszehradzkich premierów o „kaskadowym” przeprowadzeniu referendów akcesyjnych w poszczególnych krajach. Zaznaczono jednak, że pozytywne działania zostały przyćmione przez preferowanie w trakcie negocjacji akcesyjnych wyłącznie własnych interesów narodowych.

Rozdział piąty dotyczy funkcjonowania Grupy po akcesji jej członków do Unii Europejskiej. W kolejnych podrozdziałach zanalizowano trzy priorytetowe obszary wyznaczone przez ugrupowanie do realizacji w Wytycznych do Deklaracji kromieryżskiej z 2004 roku. Analizy działań podejmowanych przez Grupę Wyszehradzką w obszarze aktualnych zagadnień będących przedmiotem wspólnego zainteresowania dokonano na podstawie dwóch studiów przypadku: negocjacji dotyczących unijnej perspektywy finansowej na lata 2007–2013 oraz pakietu energetyczno-klimatycznego. Pozwoliło to na stworzenie dwóch modeli wyszehradzkiej współpracy (utrudnionej współpracy i owocnego współdziałania), które mogą zostać wykorzystane do badania innych kwestii. Kolejno zanalizowano współpracę Grupy Wyszehradzkiej w obszarach: współpracy Schengen i polityki wizowej, dokonano tego również w oparciu o dwa przypadki: starania o uzyskania pełnego członkostwa w strefie Schengen oraz zniesienia wiz dla obywateli krajów wyszehradzkich do Stanów Zjednoczonych. W pierwszym przypadku Grupie udało się odnieść sukces i konsekwentnie współdziałać do osiągnięcia celu. W drugim przypadku współpraca poniosła porażkę. Następnie zbadano współpracę wyszehradzką w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Wskazano, że priorytet ten ma odmienny, bardziej konstruktywny charakter, który stwarza z jednej strony możliwość specjalizacji dla państw Grupy Wyszehradzkiej w Unii Europejskiej, z drugiej natomiast może być „dźwignią” podmiotowości Grupy we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Poprzez przedstawienie priorytetów polityki zagranicznej poszczególnych krajów wyszehradzkich wskazano, że możliwe to będzie, gdy podejmą działania promujące i wspierające łącznie Bałkany Zachodnie i Europę Wschodnią.Rozdział II PROCES TWORZENIA GRUPY WYSZEHRADZKIEJ

Po upadku bloku wschodniego w 1989 roku Europa Środkowa zaczęła stanowić region z zachodzącymi wewnątrz niego procesami regionalizmu¹. Zdaniem Atilli Agha: zmiany w najbardziej zaawansowanych krajach byłej „wschodniej Europy” zaowocowały pomyślną reintegracją regionu relatywnie najbardziej zaawansowanych byłych państw socjalistycznych lub krajów komunistycznych w Europę wolnych narodów. Ten region znany jest jako Europa Środkowa, rozciągająca się od Morza Bałtyckiego po Adriatyckie, składa się z sześciu krajów i prawie jednego miliona obywateli². Trzy (a następnie cztery) państwa regionu: Polska, Węgry, Czechosłowacja (następnie Czechy i Słowacja) zdecydowały się nawiązać jednak bliższą współpracę i utworzyć ugrupowanie (sub)regionalne o nazwie „Trójkąt Wyszehradzki” (później Grupa Wyszehradzka). Współpraca ewoluowała pod wpływem oddziaływających na nią czynników. Grupa dwukrotnie stawiała sobie cele, kilkakrotnie rozważała dalsze trwanie, doprecyzowywała zarówno zadania, jak i organizację. Rozdział ma na celu analizę kształtowania się Grupy. Stanowi próbę odpowiedzi na pytania:

- jakie czynniki wpłynęły na powstanie Grupy Wyszehardzkiej? Czy miały one wewnętrzny (dążenia poszczególnych państw wyszehradzkich), czy zewnętrzny charakter (naciski innych państw)?
- jakie cele postawiły przed Grupą kraje wyszehradzkie w roku 1991 i 2004? Jak kształtowana była struktura organizacyjna Grupy? Czy przyjęte przez Polskę, Czechy, Słowację i Węgry rozwiązania zarówno w kwestii celów, jak i organizacji sprzyjają rozwojowi i funkcjonowaniu Grupy?

Mając na uwadze, że Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki stanowi jedyną instytucję Grupy: cel rozdziału to także wskazanie relacji zachodzących między funkcjonowaniem Funduszu a współpracą wyszehradzką oraz odpowiedź na kwestię:

- w jaki sposób funkcjonowanie Funduszu wpływa na Grupę Wyszehradzką?

Czynniki, które przyczyniły się do powstania Wyszehradu, a następnie oddziaływały na jego rozwój, miały przede wszystkim negatywny charakter. W swojej strukturze Grupa nie jest silna i stabilna, co wynika z ogólnikowo określonych celów, jak i braku instytucjonalizacji. Wszystko to jednak nie stanowi przeszkody w funkcjonowaniu Grupy, nie podważa sensu jej trwania. Co więcej, może wpływać na nią pozytywnie i przynosić korzyści.

1. POWSTANIE GRUPY WYSZEHRADZKIEJ

Nawiązanie współpracy między Polską, Czechosłowacją (Czesko-Słowacką Republiką Federalną) i Węgrami po upadku „żelaznej kurtyny” w 1989 roku i utworzenie Trójkąta Wyszehradzkiego stanowiło swoistą reakcję państw na nowe wyzwania, z jakimi musiały się zmierzyć. Z jednej strony z dekonstrukcją, rekonstrukcją, i konstrukcją ich politycznego, ekonomicznego i społecznego porządku³, z drugiej natomiast z zapewnieniem ich przetrwania w nowych warunkach oraz znalezieniem i określeniem ich nowego miejsca i tożsamości w regionie, Europie i świecie. Błędne wydaje się przekonanie, że w Grupie Wyszehradzkiej po prostu się jest, czy ktoś chce czy nie Dlatego nie można ani do niej wstąpić, ani wystąpić. Wydaje się, że większość polityków ma stosunek do Grupy Wyszehradzkiej taki, jak do zjawisk przyrodniczych. „Tak się złożyło” – najczęściej pada w odpowiedzi na pytanie, skąd się wzięła Grupa⁴. Na powstanie Trójkąta wpłynęło bowiem szereg czynników.

1.1. Czynniki wpływające na współpracę

Po rozpadzie porządku jałtańsko-poczdamskiego wzrostowi suwerenności krajów Europy Środkowo-Wschodniej nie towarzyszył w takim samym stopniu wzrost ich bezpieczeństwa. W wyniku zmian politycznych i geopolitycznych znalazły się one w swoistej próżni bezpieczeństwa, „szarej strefie” bezpieczeństwa czy według innego określenia – na „strategicznej ziemi niczyjej”, między sojuszem zachodnim z jednej strony a ZSRR (następnie Rosją i utworzoną w grudniu 1991 roku Wspólnotą Niepodległych Państw) z drugiej⁵. Państwa środkowo-wschodniej Europy pozbawione zostały gwarancji bezpieczeństwa – jakichkolwiek instytucji i struktur prawnych, które mogłyby je zapewnić w chwili zagrożenia⁶. Co więcej, istniały wśród nich obawy, że nowe gwarancje mogą mieć charakter niedemokratyczny, że ponownie pojawi się siła przyciągająca (power vacuum), która pozbawi ich suwerenności⁷. Były one o tyle uzasadnione, że pojawiła się wówczas widoczna niechęć Zachodu do interweniowania i globalizowania konfliktów regionalnych. Niepokoje Polski, Czechosłowacji i Węgier były ponadto umacniane, wraz z pojawieniem się nowych zagrożeń. Obawiano się przede wszystkim negatywnych konsekwencji wewnętrznego rozpadu ZSRR (wojna domowa, migracje, załamanie się stosunków gospodarczych), jak również konfliktowej sytuacji na Bałkanach⁸.

W poszczególnych państwach Europy Środkowej i Wschodniej na przełomie 1989 i 1990 roku dyskutowano o kilku sposobach na zapewnienie sobie nowych gwarancji bezpieczeństwa. Wskazywano na:

- zreformowany sojusz z ZSRR. Za tym rozwiązaniem opowiadała się początkowo Polska. Stanowiło ono swoistego rodzaju odwołanie do myśli Narodowej Demokracji. Definitywny odwrót od tej koncepcji nastąpił ze względu na opozycję polskiego ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego. Znaczenie miał również brak zainteresowania ze strony Rosji, która w tym czasie była bardziej zajęta zapobieganiem dezintegracji Związku Radzieckiego i zapewnieniem partnerskich stosunków z USA⁹;
- neutralność lub niezaangażowanie. Ideał neutralności ze względów historycznych był postulowany przede wszystkim w Czechosłowacji i na Węgrzech¹⁰. Odejście od tej koncepcji nastąpiło wraz z uświadomieniem sobie przez decydentów środkowoeuropejskich, że modele powojennych neutralności (Finlandia, Austria) były produktami dwubiegunowego ładu międzynarodowego, który zakończył się w latach 1989–1990¹¹. Neutralność nie mogła być zatem efektywna w nowych warunkach, co więcej, trudno byłoby ją zrealizować ze względu na zbyt duże obciążenia finansowe¹². Polska nie skłaniała się ku neutralności, jak zauważył bowiem Janusz Onyszkiewicz, minister oraz wiceminister obrony Polski: po 1989 roku mówienie o neutralności było nonsensem Historia dowodzi, iż sprawdza się to w przypadku kraju peryferyjnego. Polska takim nie jest¹³;
- integrację z NATO. Jako pierwsze za tym rozwiązaniem zaczęły opowiadać się Węgry. Koncepcja ta początkowo była mało prawdopodobna ze względu na sprzeciw NATO. Sojusz Północnoatlantycki był przeciwny, aby kraje środkowoeuropejskie stały się jego członkami. Dominowało w nim przekonanie, że jest rzeczą niemożliwą zorganizowanie systemu bezpieczeństwa i pokoju w Europie bez Rosji. Stąd też zamiast szybkiego członkostwa w NATO i gwarancji bezpieczeństwa przedstawiciele Paktu Północnoatlantyckiego proponowali postkomunistycznym państwom Europy Środkowej dialog i wzajemne kontakty. Obecne było ponadto przekonanie, że przyjęcie państw byłego bloku wschodniego do NATO i tak nie rozwiązałoby wielu problemów. Przesunięcie bowiem na Wschód nie zwiększyłoby bezpieczeństwa Sojuszu, ale bardziej go osłabiło¹⁴;
- paneuropejski system bezpieczeństwa kolektywnego w ramach Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE). Rozwiązanie to było dyskutowane przede wszystkim w Czechosłowacji. Słabością koncepcji kooperatywnego bezpieczeństwa była jej ogólnikowość. Brak konkretnego przeciwnika i zagrożenia, spoiwa, które sprawiałoby, że system na niej oparty skutecznie gwarantowałby bezpieczeństwo państw w nim uczestniczących. Problemem był tu również wyraźny w owym czasie rozziew między modelem deklarowanym a realizowanym w praktyce przez państwa obszaru KBWE. Jak zauważa Mieczysław Stolarczyk: jeśli chodzi o deklaracje polityków, to dominował w nich akcent kładziony na bezpieczeństwo zbiorowe i zasadę równego bezpieczeństwa. Natomiast w praktyce umacniały się tendencje sprzyjające wykształcaniu się nowej równowagi sił¹⁵;
- poleganie na własnej obronie narodowej. Koncepcja nie gwarantowała krajom środkowej Europy bezpieczeństwa i dalej pozostawiała je w szarej strefie. Była ponadto trudna do urzeczywistnienia – podobnie jak neutralność – ze względu na możliwości finansowo-gospodarcze nowych demokracji.
- regionalną współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa z innymi państwami Europy Środkowej i Wschodniej. Współpraca mogła przyjąć kształt zarówno neutralnego bloku państw, swego rodzaju strefy buforowej między ZSRR/Rosją a Zachodem, jak i formę bardziej sformalizowanego wielostronnego porozumienia bądź systemu bilateralnych sojuszy zobowiązujących uczestników do udzielania sobie pomocy w razie napaści¹⁶. Koncepcja samodzielnej obrony regionalnej zdaniem Břetislava Dančáka zawierała jednak fundamentalny błąd: Europa Środkowa nie była geostrategiczną całością ani nie miała koniecznego potencjału do formowania własnego systemu bezpieczeństwa¹⁷. Brak homogeniczności regionu, ale i niezdolności rządów do stworzenia trwałych struktur sprawiał, że opcja regionalna jako jedyna, wyłączna metoda zapewnienia bezpieczeństwa nie była realna¹⁸.

Najbardziej efektywną metodą zapewnienia bezpieczeństwa tuż po zmianach 1989 roku wydawało się zatem zawarcie porozumienia o współpracy między państwami Europy Środkowej. Porozumienie stanowiło pewną bezpieczną formułę dla państw, które właśnie opuściły wymuszone struktury współpracy. Co więcej, oprócz zabezpieczenia przed rywalizacją mocarstw (zarówno ze strony państw byłego bloku wschodniego, jak i zachodnich), „wyrwania” się spod dominacji ZSRR współpraca dawała swojego rodzaju ochronę przed odżyciem nacjonalistycznych sporów między krajami środkowoeuropejskimi. Istotną zaletą współpracy środkowoeuropejskiej w kwestiach bezpieczeństwa było także to, że nie ograniczała ona podejmowania dalszych działań mających na celu zapewnienie gwarancji bezpieczeństwa. Wraz z ostatecznym opowiedzeniem się poszczególnych państw za modelem bezpieczeństwa opartym na integracji z NATO i UE współpraca regionalna stała się ważnym, pozytywnym czynnikiem sprzyjającym realizacji tego modelu.

W opinii Matthew Rhodesa, aby współpraca regionalna mogła powstać i przetrwać, musi zaistnieć przynajmniej jedna z dwóch grup czynników politycznych: „wewnętrzne ciągnięcie” (internal pull) i/lub odpowiednie „zewnętrzne pchnięcie” (external push)¹⁹. W przypadku państw Grupy Wyszehradzkiej pojawiły się obie.

Wewnętrzne ciągnięcie wynikało z możliwości samodzielnego kształtowania przez państwa środkowej Europy polityki zagranicznej, jak określa to Józef Kukułka, jej dezideologizacji²⁰. Najważniejszą zmianą w polityce zagranicznej krajów postkomunistycznych było odejście od polityki proradzieckiej i przyjęcie kursu prozachodniego. Dążeniem państw stało się stowarzyszenie z Europejską Wspólnotą Gospodarczą (EWG), a następnie uzyskanie członkostwa w NATO oraz „wejście” pod jego parasol bezpieczeństwa²¹. Państwa Europy Środkowej, w porównaniu do innych krajów postsocjalistycznych, były najbardziej chętne do współpracy z krajami Europy Zachodniej. Wspólnoty Europejskie stanowiły dla nich szczególny rodzaj wyzwolenia spod jarzma Związku Radzieckiego, symbol przemian politycznych i gospodarczych. Redefinicja polityki zagranicznej polegała również na uświadomieniu sobie przez państwa wyszehradzkie, że działania na poziomie regionalnym, rozwijanie nieprzymuszonej współpracy są możliwe oraz pożądane²². Kraje środkowoeuropejskie miały świadomość, że mogą najlepiej dążyć do członkostwa w EWG, działając wspólnie. Zaznaczyć należy, że ich cel w początkach współpracy ustanowiony został niejako automatycznie i bez głębszej znajomości procesu integracji europejskiej. Zdaniem Andrzeja Podrazy nie można „utożsamiać” i mieszać członkostwa w Unii Europejskiej z ogólnym sformułowaniem „powrotu do Europy”. Było to szczególnie podkreślane przez państwa środkowej części kontynentu z długą europejską tradycją, jak Polska, Węgry czy Czechy. Kraje te bowiem podzielały europejskie normy przez wieki, były i są częścią europejskiej cywilizacji, lecz odmówiono im uczestnictwa w budowaniu demokratycznej Europy i we wdrażaniu projektu politycznej i ekonomicznej integracji po II wojnie światowej. Dlatego jest niemożliwe, aby mówić o „powrocie do Europy”, kiedy kraje te były i są częścią Europy przez wieki. Integracja nie może być utożsamiana z „powrotem”²³.

Zewnętrzne oddziaływanie pochodziło zarówno ze wspólnych problemów w odniesieniu do krajów byłego Wschodu (zwłaszcza Rosji) i Bałkanów, jak i zachęt pojawiających się stron struktur euroatlantyckich. Szczególne znaczenie zdaje się mieć oddziaływanie Zachodu. Prezentowane było ono różnie. Pojawiły się między innymi koncepcje gotowych rozwiązań integracji Europy Środkowej. Przykładem może być tu idea powstania w Europie Środkowo-Wschodniej luźnego związku państw przedstawiona przez prezydenta Francji François Mitteranda. Proponowana przez niego Konfederacja Europejska spotkała się jednak ze sprzeciwem en bloc państw środkowoeuropejskich²⁴. Jasne było, że tego rodzaju koncepcje miały „zamrozić” przemiany w Europie Środkowej, czyniąc z niej strefę buforową, formę systemu przejściowego pomiędzy demokracją zachodnią a demokracją ludową. Obecne były także koncepcje, które miały zaangażować kraje środkowoeuropejskie w integrację nie tyle między sobą, ile ze Wspólnotami. Jedną z nich był projekt Jacques’a Delorsa, ówczesnego przewodniczącego Komisji Wspólnot Europejskich. Koncepcja ta zakładała, iż Wspólnoty będą stanowiły jądro nowej architektury europejskiej, a wokół nich będą tworzone kręgi różnie związanych z WE grup państw. Drugi krąg stanowiłyby państwa EFTA, a w kręgu zewnętrznym skupione byłyby państwa byłego bloku wschodniego. Inną koncepcję przedstawił natomiast ówczesny wiceprzewodniczący Komisji, Frans Andriessen. Zaproponował on utworzenie formuły członkostwa afiliacyjnego. Umożliwiłoby ono państwom Europy Środkowo-Wschodniej korzystanie z członkostwa tylko w niektórych dziedzinach. W pozostałych w okresie przejściowym prawa i obowiązki te byłyby zawieszane. Państwa afiliowane miałyby swoich przedstawicieli w instytucjach europejskich²⁵.

W kategoriach zewnętrznych nacisków można potraktować również fakt, że ówczesne Wspólnoty Europejskie niejako oczekiwały współpracy państw środkowoeuropejskich. Wspomaganie współpracy regionalnej przez WE było także częścią odpowiedzi, jak ponownie połączyć Europę po upadku żelaznej kurtyny: Ponieważ te biedne, kruche nowe demokracje nie mogły być natychmiast włączone do Unii, ówczesne kraje UE zadecydowały, aby zachęcać kraje Środkowej Europy, by kontynuowały swoje własne ugrupowania jako środek do tymczasowego promowania stabilności i współpracy²⁶. Postrzegały one bowiem kooperację państw regionu jako pewien rodzaj testu na umiejętność kształtowania stosunków bilateralnych i multilateralnych przez kraje Europy Środkowej. Polsce, Czechosłowacji i Węgrom opłacało się podejmować wspólne działania chociażby, żeby zyskać przychylność tych państw i struktur, z którymi chciały współpracować i do których chciały aplikować. Jak zauważa Rudolf L. Tokés: od momentu powstania demokracje Europy Środkowej odnosiły korzyści dzięki zainteresowaniu Zachodu. W zamian Zachód oczekiwał, że te demokracje wdrożą program politycznej i ekonomicznej integracji w ramach regionu środkowoeuropejskiego²⁷. W przypadku współpracy państw wyszehradzkich i późniejszego powstania Trójkąta Wyszehradzkiego rodzą się wątpliwości, w jakim stopniu powstanie Wyszehradu było samodzielną inicjatywą państw środkowoeuropejskich, którą pozytywnie przyjęły kraje zachodnie, a w jakim stopniu na nawiązanie współpracy wyraźnie naciskał Zachód²⁸. Zgodzić się jednak można ze K. Skubiszewskim, który zapytany o to, czy ruch w Trójkącie odbywa się z inicjatywy polskiej, czy pod wpływem mocarstw zachodnich, odpowiedział, że rolę Polski widzi trzeźwo, we właściwych proporcjach, oraz przyznał, że znaczenie miały i względy zewnętrzne, te wschodnie i te zachodnie, dodając, że współpraca trzech państw środkowoeuropejskich ma znaczenie samoistne²⁹. Wydaje się, że do zaistnienia współpracy wystarczy tylko zewnętrzne pchnięcie, do jej trwania musi istnieć natomiast wola poszczególnych państw. Bodźce z zewnątrz – pozytywne lub negatywne wzmacniają wewnętrzną siłę współpracy regionalnej.

Współpraca państw środkowoeuropejskich była również motywowana kwestiami ekonomicznymi. Załamanie się wcześniejszych powiązań gospodarczych i utrata dotychczasowych wschodnich rynków zbytu stanowiły dla Polski, Czechosłowacji i Węgier duży problem. Zwłaszcza że rynki zachodnie nie były chętne do przyjmowania towarów z krajów postkomunistycznych. Nawiązanie współpracy między krajami środkowoeuropejskimi stwarzało możliwość wypełnienia luki w sieci zewnętrznych powiązań ekonomicznych. Co więcej, współpraca państw na polu gospodarczym była dowodem, że państwa środkowoeuropejskie coraz lepiej sobie radzą ze zmianami transformacyjnymi i reformami wolnorynkowymi. Zwiększało to atrakcyjność zarówno poszczególnych państw, jak i przede wszystkim całego regionu. Uwiarygodniało go w oczach inwestorów zagranicznych i zwiększało napływ kapitału zagranicznego.

Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku istniał klimat sprzyjający współpracy. W krajach środkowoeuropejskich pamiętana była wspólna walka opozycji antydemokratycznej o odzyskanie niepodległości. Dowodzić tego mogą choćby słowa Václava Havla wygłoszone w polskim parlamencie: Wspólne lata analogicznych losów i podobnej walki o podobne ideały powinny zrodzić prawdziwą przyjaźń i wzajemny szacunek. Z tej rzeczywiście autentycznej jaźni opartej na dobrym zrozumieniu losu, jaki nam wspólnie został narzucony, ze wspólnej nauki, jaką z tego wyciągnęliśmy powinna też wyrastać naprawdę dobra koordynacja naszej polityki³⁰. Zdaniem byłego opozycjonisty Andrzeja Ananicza: współpraca wyszehradzka rozpoczęła się na długo, zanim została uznana przez władze Polski, Węgier i Czechosłowacji. W Polsce już w 1970 roku, dzięki Komitetowi Obrony Robotników (KOR), Niezależnej Oficynie Wydawniczej (NOWA) i innym niezależnym inicjatywom, zapoznaliśmy się z publikacjami opozycji czeskiej, słowackiej, węgierskiej; działacze na rzecz demokracji z naszych krajów spotkali się mimo represji ze strony komunistycznych władz³¹. Jak dodaje węgierski działacz opozycyjny Ákos Engelmayer: Solidarność Polsko-Czeska działa efektywnie i na jej przykładzie została założona w Podkowie Leśnej w 1987 roku polsko-węgierska grupa „Solidarności” Niektórzy z polsko-węgierskich i polsko-czechosłowackich działaczy „Solidarności” po 1989 roku wstąpili do służby cywilnej, kształtując politykę w regionie³².

Odnowienie w dysydenckich dyskusjach lat osiemdziesiątych XX wieku terminu „Europa Środkowa” w znacznym stopniu ułatwiło nawiązanie współpracy między Polską, Czechosłowacją i Węgrami. Znaczenie miało myślenie o trzech krajach w kategoriach regionu mającego wspólną tożsamość. Określenie, czym jest tożsamość środkowoeuropejska, jest zadaniem trudnym. Dla jej zdefiniowania i zrozumienia konieczne jest uwzględnienie wielu czynników, takich jak położenie geograficzne między Wschodem i Zachodem Europy, wspólna historia, rozwój społeczny. Jak zaznacza Piotr Wandycz: Polacy różnią się od Czechów, Czesi od Węgrów, Węgrzy od Polaków. Podobieństwa nie oznaczają pełnych analogii; jeśli studium Europy Środkowo-Wschodniej ma nam dać lepsze zrozumienie pojedynczych narodów, to dlatego, że możemy je porównywać, wskazując na kontrasty obok pewnych cech wspólnych³³. Cechami wspólnymi są tradycje wywodzące się z przebywania w Monarchii Austro-Węgierskiej oraz doświadczenie współżycia w państwie wielonarodowym. Elementem łączącym Polaków, Czechów, Słowaków i Węgrów jest również zakłócenie lub nawet przejściowa utrata własnej państwowości.

Można zastanawiać się, w jakim stopniu na podjęcie współpracy wpływały względy historyczne i – jak określa to Grażyna Bernatowicz – naturalna potrzeba odtworzenia historycznych więzów istniejących między poszczególnymi państwami i narodami regionu, które zostały raptownie zerwane przez porządek pojałtański³⁴. W historii istniały liczne idee i próby współpracy oraz podejmowane były działania mające na celu połączenie poszczególnych narodów zamieszkujących Europę Środkową³⁵. Zgodzić się jednak należy z czeskim historykiem Jaroslavem Valentą, że po 1989 roku nie można mówić o odtwarzaniu więzi historycznych: Tak Czechosłowacja, jak i Polska i Węgry anno 1989/1990 były wszystkim innym, aniżeli powtórką tychże państw z lat 1918/19–1938–39. Dawne zasadnicze różnice społeczno-ekonomiczne i polityczno-strukturalne między rozwiniętą przemysłowo-agrarną Czechosłowacją i agrarno-przemysłową Polską i Węgrami zrównały cztery dziesięciolecia powojennej industrializacji, które zbliżyły także aktualną strukturę społeczną wszystkich trzech państw³⁶. Wydaje się, że to raczej pokonanie istniejących dotychczas animozji we wzajemnych stosunkach było dostatecznym powodem szukania nowych sposobów na rozwiązanie dotychczasowych problemów i konfliktów.

1.2. Proces tworzenia Trójkąta Wyszehradzkiego

Pierwsze sygnały świadczące o możliwości zbliżenia regionalnego wypłynęły ze strony polskiej i czechosłowackiej. Podczas wizyty pierwszego demokratycznego premiera Tadeusza Mazowieckiego w Pradze 22 stycznia 1990 roku obok wielu zagadnień związanych ze współpracą dwustronną poruszono także problem współdziałania w ramach trójkąta: Polska, Czechosłowacja, Węgry³⁷. Polskie priorytety w polityce zagranicznej znalazły swój pozytywny oddźwięk w deklaracjach polityków czechosłowackich, czego potwierdzeniem jest wypowiedź ówczesnego prezydenta Czechosłowacji V. Havla na forum polskiego parlamentu (25 stycznia 1990 roku)³⁸. Za współpracą trzech państw opowiadali się również przywódcy węgierscy³⁹.

Konkretne kroki podjęte zostały w kwietniu 1990 roku przez V. Havla, który zorganizował spotkanie przywódców państw środkowoeuropejskich w Bratysławie⁴⁰. Oprócz przedstawicieli z Polski, Węgier i Czechosłowacji wzięli w nim udział również reprezentanci Włoch, Austrii i Jugosławii⁴¹. Spotkanie okazało się falstartem i – jak określił je później sam czechosłowacki prezydent – było kompletnie nieprzygotowaną „jedną wielką improwizacją”⁴². Należy podkreślić jednak jego znaczenie. Zasadniczą kwestią spotkania było bowiem, czy kraje Europy Środkowej są w stanie zgodzić się na wspólny cel i podjąć wspólne działania w jego osiągnięciu, czy w wysiłkach nie będą sobie przeszkadzać, ale współpracować i koordynować. Problem ten okazał się w końcowym rezultacie kluczowy dla funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej i realizacji jej potencjału, gdy poszczególne kraje oscylowały między wzajemną współpracą i konkurencją. Co więcej, spotkanie pokazało, jakie było ówczesne podejście do współpracy poszczególnych państw:

- Czechosłowacja nie była wówczas zainteresowana współpracą tylko trzech państw. V. Havel, nawiązując do koncepcji masarykowskich i beneszowskich, wyznaczających Czechosłowacji rolę pomostu między Wschodem i Zachodem, upatrywał dla swojego kraju rolę ogniwa łączącego, pośrednika między południem a północą Europy. Zdaniem Lidii Buczmy: przynależność do grupy krajów regionu „dunajsko-adriatyckiego” miała stanowić dla niej nie tyle alternatywę, ile rozszerzanie jej kontaktów z Zachodem, które – jak zakładano – miały się rozwijać przez Niemcy⁴³. W interesie ówczesnej Czechosłowacji było, aby stała się ona kluczowym ogniwem między Inicjatywą Czterostronną⁴⁴ a północną bałtycką częścią Europy, do której należała również Polska.
- Polska ze względu na swoje położenie geopolityczne nie zgadzała się z czechosłowacką koncepcją. Obawiała się bowiem głębszej integracji południowej części kontynentu i jej zbytniego zbliżenia z Zachodem. Mogłoby to ewentualnie prowadzić do sytuacji, w której Polska pozostałaby sama między Niemcami i ZSRR. Stanowiłoby to dla kraju ogromne zagrożenie, mając na uwadze niepewną przyszłość zmian w ZSRR i niewyjaśnioną sytuację ze statusem granicy z Niemcami. Premier T. Mazowiecki zaproponował stworzenie systemu trwałych konsultacji w celu rozwiązywania spraw trudnych i drażliwych. Jak zaznacza Maciej Herman: partnerzy Polski nie byli jednak gotowi do opracowania fundamentów pod wielopłaszczyznową współpracę⁴⁵.
- Węgry nie odnosiły się wówczas zbyt entuzjastycznie do projektów bliższej współpracy zarówno politycznej, jak i gospodarczej. Obawy części ekonomistów węgierskich budziła zwłaszcza współpraca z niestabilną gospodarczo Polską. Zdaniem Jerzego Roberta Nowaka, najważniejszym jednak powodem zastrzeżeń co do bliższej współpracy regionalnej z Polską były obawy, że współpraca ta wpłynie na pogorszenie stosunków Węgier zarówno z Niemcami, jak i ZSRR⁴⁶. Poważniejsze nadzieje, zresztą tak jak w przypadku Czechosłowacji, budziła wówczas współpraca włosko-austriacko-czechosłowacko-węgiersko-jugosłowiańska, w której ramach raczej rysowałyby się szanse na modernizację trzech mniej rozwiniętych gospodarczo partnerów.

Na początku 1990 roku, kiedy miało miejsce spotkanie w Bratysławie, nie było odpowiedniego wewnętrznego ciągnięcia, jak również zewnętrznego pchnięcia. Kraje wyszehradzkie miały jeszcze wówczas odmienne wizje zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa. Na realizację koncepcji bliższej współpracy między Polską, Czechosłowacją i Węgrami wpłynęły z jednej strony wydarzenia na arenie międzynarodowej stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa i konieczność reakcji na nie, z drugiej natomiast pogłębiająca się wspominana wcześniej dezidologizacjia polityki zagranicznej poszczególnych państw.