Zarządzanie publiczne - ebook

Przedmowa

Podstawowym wyznacznikiem sprawnego funkcjonowania państwa w kategoriach ekonomicznych, rozwoju produkcji, systematycznego podnoszenia poziomu życia obywateli jest sprawna, to znaczy efektywna, ekonomiczna i etyczna administracja. Rozumieją to dobrze Amerykanie – w ich państwie już od dawna istnieją Wyższe Szkoły Zarządzania, tzw. Schools of Business and Administration, składające się z dwóch wyodrębnionych wydziałów: nauki organizacji i zarządzania przedsiębiorstwami oraz organizacji i zarządzania administracją. Regułą jest, że wiele przedmiotów podstawowych jest wykładanych wspólnie dla obu wydziałów. W ten sposób kadra administracyjna jest dobrze przygotowana teoretycznie w zakresie planowania, budowy struktur statycznych i dynamicznych, problematyki personalnej: doboru, rozwoju, motywacji kadr, a także metod racjonalnej kontroli działalności.

Niestety, w Europie problematykę administracji wciąż traktuje się jako naukę polityczną, a w Polsce problematykę organizacji administracji wprowadzono na Wydziale Prawa. Istnieją oczywiście próby rozwoju nauki zarządzania publicznego, ale nie udaje się jeszcze wyodrębnić nauki zarządzania jako samodzielnej dyscypliny, składającej się z dwóch równorzędnych członów: zarządzania biznesem i zarządzania publicznego. Ten dydaktyczny niedorozwój plus polityczne manipulacje doprowadziły do upowszechnienia w polskiej administracji zjawisk patologicznych, określanych obrazowo jako Czterech Jeźdźców Apokalipsy Biurokracji: Gigantomanii, Luksusomanii, Korupcji i Arogancji władzy. Niezwykle wysokie, ponad trzykrotne zwiększenie zatrudnienia w aparacie centralnym gospodarki wolnorynkowej, w stosunku do zatrudnienia w systemie scentralizowanej gospodarki planowej, jest zjawiskiem wręcz szokującym, podobnie jak 18 ministerstw, nieraz z licznymi wiceministrami i niezwykle rozbudowaną strukturą wewnętrzną, obejmującą do 20 departamentów i biur.

Podobnie niezwykła jest struktura aparatu terenowego – jednoczesne istnienie powiatów i dwóch równoległych urzędów: wojewódzkiego i marszałkowskiego w 16 województwach oraz tzw. Delegatur Urzędów Wojewódzkich i Marszałkowskich w pozostałych 33 województwach. Ta gigantyczna rozbudowa owej struktury odbyła się przy daleko idącym zaniedbaniu rozwoju nowoczesnej aparatury informatycznej. Stale wykrywanym zjawiskiem o dużej skali jest też, niestety, korupcja. Nadużycia ujawnione przy inwestycjach informatycznych wykazały łatwość ich realizacji zarówno przez wysokiej rangi światowe koncerny, jak i krajowe kadry kierownicze. Wskazywało to na niedobór właściwych metod organizacji uniemożliwiających tego rodzaju operacje. Niewątpliwie realizacja wszystkich kanonów sprawnego zarządzania publicznego jest w stanie zapobiec w dużej mierze i tej patologii. Często też są notowane przypadki nadmiernych wydatków na tzw. cele reprezentacyjne, natomiast arogancja władzy jest tematem bardzo licznych zażaleń odniesionych do postawy służby skarbowej.

Zasadniczo można postawić tezę, że znajomość i konsekwentne wprowadzanie w życie całego bogatego repertuaru wiedzy o zarządzaniu publicznym jest w stanie w bardzo dużym stopniu usprawnić działanie naszej, dalekiej od zadowalającej sprawności, administracji, stąd też i kolejny wyznacznik wartości pracy profesora Konrada Raczkowskiego Zarządzanie publiczne. Teoria i praktyka. Moim zdaniem jest to praca o dużej wartości zarówno poznawczej, jak i dydaktycznej, o niezwykle bogatej dokumentacji bibliograficznej. Warta jest również uznania obszerna analiza istoty państwa, m.in. ze względu na rozwijającą się dyskusję nad jej nowoczesną rolą w Unii Europejskiej. Z satysfakcją oceniam jasność i zrozumiałość języka, tak ważnego w dziełach mających również walor dydaktyczny. Sądzę, że omawiana praca stanowi również argument przemawiający za tezą usamodzielnienia nauki organizacji i zarządzania w jej zdublowanej formie: zarządzania przedsiębiorstwami i zarządzania publicznego.

Swego rodzaju światową rewelacją jest zebranie przez autora opinii 12 premierów Polski na temat zarządzania publicznego. Faktem jest, że żaden z nich nie miał nowoczesnych, aktualnych studiów w tej dziedzinie, stąd też źródłem ich opinii jest praktyka, ewentualnie wzbogacona nauką zarządzania przedsiębiorstwami. Opinie są ciekawe, warto by było je skonfrontować z metodą praktycznej aktywności premierów i uzyskanymi przez nich rezultatami. Jestem zdania, że omawiane dzieło jest niewątpliwie bardzo cenne dla każdego zainteresowanego problematyką organizacji i zarządzania, a w szczególności dla osób pracujących w administracji, do poszerzenia swojej wiedzy praktycznej, natomiast dla studiujących problematykę zarządzania publicznego powinno być lekturą obowiązkową.

Witold Kieżun

Prof. zw. dr hab. Witold Kieżun

dr h.c. Uniwersytetu Jagiellońskiego

dr h.c. Akademii Obrony Narodowej

dr h.c. Akademii Leona Koźmińskiego,

członek rzeczywisty International Academy of Management (USA)Wstęp

Zarządzanie publiczne jest niewątpliwie uznanym, aczkolwiek zbyt wąsko zbadanym empirycznie obszarem nauk o zarządzaniu. Po pierwsze, wynika to z faktu, że duża część ekonomistów jeszcze do niedawna głosiła poglądy na temat przynależności poziomu makroekonomicznego, równoważnego z makroorganizacyjnym poziomem gospodarki narodowej, do czystej ekonomii. Po drugie, wypływa to z praktyki, w której większość przedstawicieli nauk ekonomicznych w dyscyplinie nauki o zarządzaniu zajmowała się w prowadzonych badaniach głównie poziomem mikroorganizacyjnym. Po trzecie, zarządzanie publiczne jest również rozwijane na wydziałach prawa i administracji, co z jednej strony włącza podejście prawno-administracyjne, które poszerza możliwości generalizacji naukowych, z drugiej zaś nie zawsze znajduje podatny grunt w bardziej hermetycznych naukach o zarządzaniu.

Dziś można z pełną odpowiedzialnością powiedzieć, że zarówno poziom makroorganizacyjny (państwo), jak i megaorganizacyjny (globalny) można i trzeba rozpatrywać z perspektywy nauk o zarządzaniu. Wynika to i z rozwoju korporacji międzynarodowych, i z potwierdzonego empirycznie w 2011 r. przez uczonych Szwajcarskiego Federalnego Instytutu Technologii w Zurychu istnienia globalnej struktury kontroli korporacyjnej. Wypływa to także ze zmian na scenie globalnej, gdzie w ramach różnych porozumień bilateralnych czy multilateralnych tworzy się określone wspólnoty społeczno-gospodarcze, handlowe lub celowe na szczeblu międzynarodowym, w ramach różnych modeli partycypacji, odpowiedzialności i zarządzania publicznego. Znamienny w tym procesie jest również fakt, że realizacja czwartej klasycznie rozumianej funkcji zarządzania, a więc kontroli zapewniającej pomiar efektywności zarówno ekonomicznej, jak i organizacyjnej działania systemu instytucjonalnego państwa w ramach makroorganizacji, jest możliwy jedynie w ujęciu makroekonomicznym.

Tak jak dawniej człowiek próbował zarządzać daną społecznością plemienną, tak i współcześnie zarządzanie publiczne stanowi nieodłączny element procesów istnienia bądź destrukcji danego państwa. Nie ma znaczenia, czy było to państwo despotyczne, niewolnicze, feudalne, socjalistyczne czy kapitalistyczne ze wszystkimi jego formami – w każdym z nich występowały lepiej lub gorzej rozumiane i wykonywane funkcje planowania, organizowania, kierowania (przewodzenia) oraz kontroli – od mającego ośmiuset obywateli Watykanu, który jest najmniejszym państwem-miastem globu, po najbardziej zaludnione na naszej planecie Chiny, od Demokratycznej Republiki Konga – najbiedniejszego kraju na Ziemi – po Katar, w którym dochód na osobę jest największy na świecie, od targanego konfliktami zbrojnymi nieprzerwanie przez ostatnie ćwierć wieku Afganistanu po autonomiczną, aczkolwiek zależną od Danii, Grenlandię, która nigdy nie prowadziła wojny. Różne są przy tym techniki i narzędzia zarządzania. Osoby, będące w danym państwie u władzy, próbują wdrażać takie praktyki postępowania, które pozwolą na osiągnięcie zamierzonych celów. Przy czym owe cele, realizowane coraz częściej przez nihilizację wartości i dezinformację społeczeństwa, nierzadko zaspokajają partykularne interesy wybranej grupy osób czy korporacji. Realizacja dobra wspólnego, przynajmniej w zakresie zapewnienia poszanowania osoby jako takiej, dobrobytu w sferze godnego życia oraz pokoju – charakteryzowanego przez bezpieczny i sprawiedliwy porządek – może coraz częściej przypominać zapewnianie dobra cząstkowego, w którym występuje konflikt dóbr jeszcze publicznych i już prywatnych.

Z tego względu niniejsza książka jest propozycją wypełnienia luki poznawczej zarówno w ujęciu teoretycznym, jak i praktycznym. Praca składa się z sześciu rozdziałów, które zostały tak skonstruowane, aby w chronologicznym porządku przedstawić państwo jako główny podmiot instytucjonalnego rozumienia organizacji w ramach nowej ekonomii instytucjonalnej. W podejściu badawczym zastosowano triangulację metod łączących analizę treści i krytyczny przegląd literatury przedmiotu z sondażem diagnostycznym.

Zgodnie z klasycznym rozumieniem zarządzania R.W. Griffina, J.A.F. Stonera, R.E. Freemana i D.R. Gilberta punkt ciężkości badań został przeniesiony na analizę takich funkcji, jak planowanie (i podejmowanie decyzji), organizowanie, kierowanie (przewodzenie, tj. kierowanie ludźmi) oraz kontrolowanie.

Zarządzanie publiczne jest badane przez przyjęcie perspektywy nowej ekonomii instytucjonalnej D. Northa i O.E. Williamsona, traktującej państwo jako organizację mającą instytucje formalne i instytucje nieformalne. Takie podejście umożliwiło odniesienie się do różnych poziomów badań organizacyjnych procesów społeczno-gospodarczych, ukierunkowanych na rozwijaną w tej teorii analizę zarządzania (pierwszoplanowo) oraz analizę mechanizmu alokacji zasobów (z wykorzystaniem teorii wyboru społecznego i wyboru publicznego J.M. Buchananna i interesu publicznego ekonomii dobrobytu), analizę otoczenia instytucjonalnego w ramach teorii regulacji i praw własności (z przeniesieniem punktu ciężkości na efektywność podmiotów gospodarczych i kolektywizm decyzji J.M. Buchanna i G. Tullocka) oraz analizę otoczenia społecznego instytucji formalnych w ramach ewolucji społecznej i zmiany struktur gospodarczych w całym okresie transformacji ustrojowej w Polsce, a więc od sierpnia 1989 r.

W ramach przeprowadzonych w latach 2012–2013 jakościowych badań empirycznych 12 polskich Prezesów Rady Ministrów zastosowano podejście nomotetyczne z metodą sondażu diagnostycznego. Wykorzystano kwestionariusz ankiety składający się z sześciu pytań standaryzowanych otwartych. Poszczególne pytania były każdorazowo doprecyzowywane w trakcie przeprowadzania ankiety, przyjmowały formę swobodną, jednakże ukierunkowaną na istotę problemu. W zależności od potrzeb ankietowanych i właściwego odniesienia do omawianych kwestii wywiady trwały od 40 minut do 3 godzin i podlegały elektronicznej rejestracji po uzyskaniu wcześniejszej zgody respondentów. W procedurze badawczej, zwłaszcza wtórnej, wyeliminowano wadę tej metody, związaną z ograniczeniami intersubiektywnej sprawdzalności informacji, przez ich fizyczną weryfikację w formie większościowej. Jednocześnie bezpośrednia znajomość różnych środowisk politycznych, z których wywodzili się respondenci, i doświadczenie autora wyniesione z wieloletniej praktyki w organizacjach publicznych, pozwoliły przyjąć horyzontalną koncepcję zarządzania publicznego.

Głównym celem pracy jest empiryczna weryfikacja realizacji zarządzania publicznego z punktu widzenia doświadczeń byłych Prezesów Rady Ministrów w Polsce.

Główny problem badawczy sformułowano w formie pytania:

Jaka jest percepcja zarządzania publicznego z punktu widzenia doświadczeń byłych Prezesów Rady Ministrów w Polsce?

Z uwagi na przyjętą metodykę i ujęcie instytucjonalne państwa sformułowano problemy szczegółowe w formie pytań:

1. Jaka jest percepcja państwa w rozumieniu formy organizacyjnej społeczeństwa?

2. W jaki sposób jest realizowane praktyczne planowanie w zarządzaniu państwem?

3. Jaka jest ocena możliwości organizacji państwa w praktyce?

4. Które elementy w procesie kierowania państwem należy uznać za najtrudniejsze?

5. Jaka jest percepcja oceny stopnia realizacji własnych działań zaplanowanych w stosunku do podjętych działań rzeczywistych?

6. Jaką władzą i jakimi możliwościami zarządzania premier dysponuje w praktyce?

Rozpoznanie sytuacji problemowej oraz zgromadzone i przestudiowane materiały naukowe pozwoliły przyjąć następującą tezę roboczą:

Percepcja zarządzania publicznego z punktu widzenia doświadczeń Prezesa Rady Ministrów jest zdeterminowana okresem sprawowania rządów i uwarunkowana bezpieczeństwem przewidywalnej większości parlamentarnej.

Biorąc pod uwagę ogólny charakter tezy roboczej, w kontekście przyjętych problemów szczegółowo określono także tezy szczegółowe:

T1: Państwo jest postrzegane jako podstawowa i najbardziej skuteczna forma organizacji społeczeństwa.

T2: Stałe poszukiwanie kompromisów i dylematy decyzyjne związane z systematyczną korektą planów są nieodłącznym elementem procesu planowania w zarządzaniu publicznym.

T3: Zasada bezwładności instytucji publicznych jest główną przyczyną niesprawności organizacyjnej i niskiej oceny możliwości organizowania państwa w praktyce.

T4: Sprzeczność interesów oraz brak motywacji należą do najtrudniejszych elementów kierowania państwem.

T5: Stopień realizacji działań zaplanowanych w stosunku do faktycznie zrealizowanych zależy od skuteczności działania całej Rady Ministrów oraz umiejętności stosowania kontroli w całym procesie zarządzania.

T6: Władza premiera jest duża, jednak silnie zdeterminowana jakością upartyjnionych struktur politycznych oraz merytorycznym wsparciem eksperckim.

Niniejsza książka składa się z sześciu rozdziałów. Pierwsze pięć odwołuje się do teorii zarządzania publicznego, natomiast rozdział szósty stanowi odwzorowanie percepcji zarządzania publicznego w ujęciu praktycznym.

W rozdziale pierwszym przedstawiono państwo jako formę organizacji społeczeństwa. Analizuje różnice występujące między rządzeniem a zarządzaniem, prezentuje finalnie nowe ujęcie definicyjne – również w ramach przeciwstawnych podejść.

Planowanie i podejmowanie decyzji w zarządzaniu publicznym to tematyka drugiego rozdziału. Przybliża on istotę planowania jako podstawę zarządzania w ogóle, decyzje i ich klasyfikacje, a także warunkuje konsekwencje tych decyzji i ich zmienność w ramach trudnego okresu transformacji ustrojowej.

W rozdziale trzecim skupiono się głównie na możliwości organizacji państwa z perspektywy instytucjonalno-systemowej. Sięga do reguł przekory, nowej ekonomii instytucjonalnej – omawia porządek i reguły instytucjonalne, podkreślając związek instytucji z sieciowym powiązaniem. Przedstawia system organizacyjny państwa i jego główne modele, włącznie z wielopoziomowym modelem zarządzania w Unii Europejskiej.

W rozdziale czwartym zaprezentowano kierowanie i przewodzenie w organizacjach publicznych, akcentując podejście ukierunkowane na kapitał intelektualny poziomu makroorganizacyjnego. W tym rozdziale zostały omówione sieciowe determinanty przywództwa publicznego, informacja i dezinformacja w procesie kierowania oraz przykłady globalnego kryzysu przywództwa.

W rozdziale piątym przedstawiono czwartą funkcję zarządzania, tj. kontrolę. Z uwagi na wciąż dość powszechne błędne interpretowanie pojęć podstawowych, zaprezentowano efektywność i skuteczność tego procesu. Omówiono główne indeksy kontroli na poziomie megaorganizacyjnym, finalnie ukazano możliwość efektywnościowej diagnozy państwa i pomiaru zdolności zarządzania.

Rozdział szósty prezentuje praktykę rządzenia i zarządzania publicznego. Zawiera charakterystykę badań empirycznych wraz z niezbędnym określeniem głównych miar rozwoju Polski w latach 1989–2014, zgodną z metodyką Międzynarodowego Funduszu Walutowego GFS. Niewątpliwie wyjątkową wartością tego rozdziału jest przedstawienie badań sondażowych w wersjach analitycznej i całościowej – wypowiedzi wszystkich polskich Prezesów Rady Ministrów, którzy sprawowali urząd w latach 1989–2007. Jest to jedyne w skali międzynarodowej porównanie percepcji kolejnych szefów rządu na temat szeroko definiowanego zarządzania publicznego w danym państwie. Dotyczy kraju transformacji ustrojowej, który w ujęciu ogólnym odniósł sukces gospodarczy, jednak nie obyło się to bez błędów. Części z nich można było z pewnością uniknąć.

W tym miejscu pragnę gorąco podziękować wszystkim premierom RP, którzy wzięli udział w badaniu: Tadeuszowi Mazowieckiemu, Janowi Krzysztofowi Bieleckiemu, Janowi Olszewskiemu, Waldemarowi Pawlakowi, Hannie Suchockiej, Józefowi Oleksemu, Włodzimierzowi Cimoszewiczowi, Jerzemu Buzkowi, Leszkowi Millerowi, Markowi Belce, Kazimierzowi Marcinkiewiczowi oraz Jarosławowi Kaczyńskiemu. Żałuję, że mimo licznych zaproszeń, w badaniach nie wziął udziału premier Donald Tusk, co niewątpliwie wzbogaciłoby całą naukę i praktykę oraz pokazało szersze spektrum podejść i dylematów zarządczych w kolejnych latach sprawowania władzy.

Składam również serdeczne podziękowania Koleżankom i Kolegom całego środowiska naukowego, zarówno z kraju, jak i z zagranicy, za liczne dyskusje i recenzje, które stanowiły dla mnie źródło przemyśleń i kolejnych inspiracji w opracowaniu książki.

Zarządzanie publiczne stało się normatywną dyscypliną naukową, która potrzebuje bardziej niż kiedykolwiek poszukiwań dynamicznej efektywności w ramach kreatywnej przedsiębiorczości instytucji publicznych. Gospodarka wymaga bowiem państwa, ale państwa efektywnego instytucjonalnie, które z jednej strony zapewni właściwą alokację środków publicznych, z drugiej zaś zwiększy użyteczność społeczną w każdym wymiarze. Z tego względu mam nadzieję, że niniejsza praca stanowić będzie głęboki przyczynek do refleksji nad rolą i znaczeniem zarządzania publicznego, zarówno na kanwie naukowej, jak i w działalności praktycznej.

Jako autor osobiście odpowiadam za wszelkie ułomności książki, których z pewnością nie uniknąłem, a Szanownych Czytelników proszę o wyrozumiałość i konstruktywną krytykę.

Konrad Raczkowski