Administracja publiczna - ebook

WPROWADZENIE JACEK CZAPUTOWICZ

Polska od ponad czterech lat jest członkiem Unii Europejskiej. Trwają intensywne przygotowania do pełnienia przez nasz kraj przewodnictwa w tej organizacji w drugiej połowie 2011 r. Ewentualny sukces będzie zależeć od jakości administracji publicznej, która w znacznym stopniu determinuje możliwości rozwojowe państwa, jego pozycję w Unii Europejskiej i na świecie. W dobie globalizacji państwa konkurują ze sobą jakością administracji publicznej, a inwestycje i kapitał kierowane są zwykle tam, gdzie jest ona skuteczna i sprawna.

Na administrację składają się struktury i ludzie. Dobrą i złą administrację możemy za jednym z badaczy porównać do grafitu i diamentu. Obie substancje mają identyczny skład chemiczny – są krystaliczną formą węgla – jednakże grafit jest miękki i ciemny, a diament – wyjątkowo twardy i lśniący. Przyczyna tych różnic w przypadku administracji leży właśnie w strukturze i ludziach. Mając do dyspozycji te same środki, można zyskać diament – jeżeli utworzymy odpowiednią strukturę i właściwie wykorzystamy ludzi, lub grafit – jeżeli tego nie zrobimy.

Instytucje powinny mieć stosowne uprawnienia oraz środki do realizacji postawionych zadań. Winny być niezależne w procesie decyzyjnym, ale równocześnie odpowiedzialne i podległe kontroli prawnej, dbać o przejrzystość i szybkość swoich procedur oraz o jasność egzekwowanych regulacji. Swoje działania powinny koordynować z innymi organami zajmującymi się podobną problematyką, a także prowadzić stały monitoring i ocenę sytuacji na rynku. Powinny być tak utworzone, aby mogły uczyć się, oceniać i w razie konieczności modyfikować swoje procedury.

Reformy w administracjach publicznych państw zachodnich doprowadziły do zmniejszenia administracji, ograniczenia zatrudnienia oraz redukcji wydatków sfery publicznej. Jednak nowe rozwiązania w dziedzinie zarządzania publicznego wpływały nie tylko na organizację służby cywilnej, lecz także na wartości tej służby. Ujawniły się negatywne efekty związane z wadliwym zarządzaniem finansami publicznymi, korupcją na szczeblu regionalnym i sporami kompetencyjnymi.

Dzisiaj widoczne jest, czego nie dostrzegano w czasie pierwszej generacji reform, że administracja, pomimo swojej wielkości i złożoności, pozostaje odrębną całością, powiązaną z zakorzenionymi w polityczno-administracyjnej kulturze procesami, takimi jak kształtowanie polityki, tworzenie budżetu i zarządzanie służbą cywilną. Reforma­ jednego z tych elementów wpływa na pozostałe. Potrzebne jest zatem spojrzenie całościowe. Kultura administracyjna kształtuje się w ciągu dekad, jeśli nie stuleci. Każda próba reformy, która nie uwzględnia uwarunkowań kulturowych, skazana jest na porażkę.

Ludzie pracujący w administracji publicznej stanowią służbę cywilną. Reforma służby cywilnej jest procesem stałym, który rozpoczął się w 1989 r. i dotychczas nie zakończył. Możemy wyróżnić dwa wyraźne okresy w budowaniu służby cywilnej w Polsce – obecnie wchodzimy w trzeci – które zostały przedzielone okresami przejściowymi. W pierwszym okresie Polska, podobnie jak inne państwa Europy Środkowej, koncentrowała się na reformach gospodarczych i politycznych, zaniedbując nieco reformę sektora administracji publicznej. W tym czasie ważnym zadaniem było wprowadzenie do administracji publicznej osób spoza partyjnej nomenklatury, a związanych z „Solidarnością” i opozycją. Lata 1996–1997 stanowią pierwszy okres przejściowy. Wprowadzona wówczas ustawa o służbie cywilnej miała, poprzez egzaminy urzędnicze, wyselekcjonować grupę wyższych urzędników, z której rekrutowaliby się dyrektorzy w administracji publicznej. Jednak egzaminy, do których dopuszczono osoby wywodzące się z jednej opcji politycznej, przeprowadzone tuż przed zmianą rządu, spotkały się ze słuszną krytyką. Rząd Jerzego Buzka wstrzymał egzaminy i wprowadził nową ustawę o służbie cywilnej.

Ustawa z 1998 r. rozpoczęła okres, który ze względu na sposób obsady stanowisk kierowniczych można nazwać okresem konkursów. W praktyce jednak większość stanowisk kierowniczych była obsadzona w trybie pełniących obowiązki, a w konkursach brało udział niewielu kandydatów. Uregulowania z 2006 r. wprowadzające zasób kadrowy osób mających prawo do zajmowania stanowisk kierowniczych w administracji publicznej rozpoczęły drugi okres przejściowy. Do zasobu weszli mianowani urzędnicy, osoby zajmujące wyższe stanowiska w momencie wejścia w życie ustawy, osoby, które zdały egzamin organizowany przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej, później także osoby ze stopniem naukowym doktora. Wiele wskazuje na to, że okres przejściowy kończy się, rząd bowiem skierował do Sejmu projekt nowelizacji ustawy o służbie cywilnej. Gdy wejdzie ona w życie w proponowanym kształcie, rozpocznie kolejny okres rozwoju służby cywilnej, charakteryzujący się pragmatyzacją rozwiązań jej dotyczących. Wyższe stanowiska w administracji publicznej będą obsadzane na drodze awansów wewnętrznych, a w niektórych wypadkach, na drodze konkursów, organizowanych przez poszczególne ministerstwa i urzędy. Należy mieć nadzieją, że tryb konkursowy w administracji publicznej będzie się upowszechniał.

Projekt rządowy przywraca także stanowisko szefa Służby Cywilnej, który ma być odsługiwany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, a nie – jak poprzednio – przez odrębny urząd. Takie umiejscowienie może budzić to obawy co do jego niezależności i neutralności politycznej. Z drugiej strony, bliski instytucjonalny związek z premierem – zwierzchnikiem służby cywilnej – powinien umocnić pozycję szefa służby cywilnej w całej administracji publicznej.

Niniejsza książka ukazuje się w ważnym momencie. Została pomyślana jako prezentacja wielowątkowej dyskusji na temat polskiej administracji publicznej oraz służby cywilnej w dobie integracji europejskiej. Składają się na nią artykuły, opublikowane w latach 2000–2006 na łamach kwartalnika „Służba Cywilna”, którego miałem zaszczyt być redaktorem naczelnym. Zostały one zgrupowane w czterech częściach: państwo i administracja publiczna, zarządzanie publiczne, służba cywilna oraz etyka w służbie cywilnej.

Część pierwsza poświęcona jest wyzwaniom stojącym przed państwem i administracją publiczną w procesie integracji europejskiej. Rozpoczyna ją rozdział poświę­cony analizie suwerenności państwa. W procesie integracji europejskiej następuje przekazywanie przez państwa kompetencji Unii Europejskiej w coraz większej liczbie dziedzin. W konsekwencji państwa wykonują suwerenność na trzy sposoby: samodzielnie, wspólnie lub delegują ją na rzecz instytucji ponadnarodowych. Poza sferą wewnątrzpaństwową i międzynarodową powstaje nowy wymiar: tego, co unijne. Konkluzja artykułu brzmi następująco: nie ma jakiejś jednej zamkniętej listy cech, określających suwerenność, bowiem atrybuty suwerenności zmieniają się w czasie.

Allen Schick poddaje analizie koncepcję sprawnego państwa, które w celu dostosowania się do zmieniających warunków działania analizuje wydarzenia, rozpoznaje zachodzące zmiany i właściwie dobiera narzędzia działania. Miernikami sprawności są efektywność i skuteczność, rozumiane jako osiąganie wymiernych wyników dla społeczeństwa. Badacz utrzymuje, że kryteria sprawnego państwa spełniają dziś tylko nieliczne państwa, m.in. anglosaskie i skandynawskie. Większość państw osiąga rezultaty nieoptymalne z powodu braku konkurencji w sektorze usług publicznych, niewłaściwych przepisów i nadmiernej ingerencji w działania administracji ze strony czynnika politycznego. Koncepcja sprawnego państwa nie jest jednak rozwiązaniem właściwym dla wszystkich państw, kraje słabiej rozwinięte więcej skorzystają na wprowadzaniu tradycyjnych mechanizmów zarządzania administracją. Pozostawienie wolności urzędnikom i ograniczanie przepisów przy braku możliwości egzekwowania ich odpowiedzialności może przynieść wyniki odwrotne niż zamierzone. Do sprawnego państwa należy dorosnąć.

Zdaniem Antoniego Kamińskiego wyzwaniem dla współczesnej administracji publicznej jest wzrost niepewności działania zarówno w środowisku międzynarodowym, jak i wewnętrznym. Administracja publiczna jest częścią aparatu wykonawczego, uczestniczy w planowaniu polityki i opracowywaniu narzędzi jej realizacji i nie może być rozpatrywana w oderwaniu od otoczenia. Zarazem administracja nie podlega zmianom pod wpływem procesu wyborczego, dlatego jest predestynowana do tworzenia strategii długofalowej. Globalizacja wymaga od administracji publicznej tworzenia właściwych warunków dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej i inwestycji oraz tworzenia i skutecznego wdrażania strategii rozwojowych. Rosnące koszty państwa wymuszają sprawność działania i zwiększenie wydajności administracji publicznej.

Dwie dekady modernizacji sektora publicznego z punktu widzenia zarządzania zasobami ludzkimi omawia Alex Matheson. Początkowo celem reform sektora publicznego było zwiększenie jego efektywności, co w większości przypadków udało się. Wiele reform jednak nie powiodło się dlatego, że miały bardzo ograniczony zasięg lub były nieadekwatne do możliwości i dynamiki systemu. Często nie dotykały one istoty problemu i sprowadzały się do retoryki i zmian powierzchownych. Badacz dowodzi, że szczególnie ważna staje się zdolność adaptacji administracji publicznej do wyzwań i oczekiwań współczesnego społeczeństwa, zwłaszcza w takich dziedzinach jak zarządzanie budżetem, przejrzystość, odpowiedzialność, współpraca z podmiotami obywatelskimi i prywatnymi w świadczeniu usług oraz decentralizacja władzy.

Jako członek Unii Europejskiej Polska powinna przyswoić nowe metody zarządzania publicznego. Tomasz Grzegorz Grosse omawia trzy podstawowe metody: wspólnotową, otwartą metodę koordynacji oraz decentralizację. Pod wpływem integracji europejskiej kraje członkowskie dokonują zmian w swoich strukturach administracyjnych, przy czym szczególnie ważne jest zachowanie spójności nowych rozwiązań z normami kulturowymi funkcjonującymi w danym społeczeństwie.

Proces europeizacji administracji publicznej jest przedmiotem analizy Grzegorza Rydlewskiego. Model europejski jest zbudowany na fundamencie wartości i zasad państwa demokratycznego, dlatego „europejskie standardy” są niczym innym jak kanonem administracji publicznej każdego współczesnego państwa demokratycznego, a nie tylko państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zasadność używania terminu „europeizacja” wynika z rozwiniętej kodyfikacji w tej dziedzinie w systemie prawnym Unii. Podstawowe płaszczyzny europeizacji administracji publicznej dotyczą standardów, zadań oraz rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych. Wyraźna perspektywa konwergencji i unifikacji tych płaszczyzn będzie prowadzić do rozszerzania się zjawiska, nazywanego „europejską przestrzenią administracyjną”.

Stosowanie dorobku prawnego Unii Europejskiej przez administracje publiczne państw członkowskich jest przedmiotem analizy Artura Nowaka-Fara. Zdaniem badacza administracje krajowe powinny uświadomić sobie obowiązki wynikające z prawa unijnego, oraz zapewnić odpowiednie struktury instytucjonalne do ich realizacji. Przyznając parlamentom narodowym istotną rolę w tworzeniu acquis, Traktat Lizboński znacząco zmieni – jeżeli wejdzie w życie – kontekst prawny funkcjonowania administracji publicznej w sferze „zeuropeizowanej”, a Karta Praw Podstawowych sprecyzuje standardy funkcjonowania administracji z uwzględnieniem fundamentalnych praw człowieka.

Część druga poświęcona jest zagadnieniom zarządzania publicznego w Polsce na tle trendów występujących we współczesnym świecie. Rozdział pierwszy analizuje wpływ procesów globalizacyjnych na strukturę oraz funkcjonowanie administracji publicznej. Kompetencje państwa narodowego przenoszone są do organizacji międzynarodowych, korporacji transnarodowych, Unii Europejskiej, stowarzyszeń obywatelskich oraz na szczebel regionalny. W odpowiedzi na wyzwania stawiane rządom przez społeczeństwa rozwiniętych państw rozwijają się alternatywne dla tradycyjnej biurokracji modele zarządzania, takie jak wzorowane na sektorze prywatnym Nowe Zarządzanie Publiczne oraz kładące nacisk na wysokie standardy uczciwości, jawności i odpowiedzialności „dobre rządzenie”. Nie powstaje jednak uniwersalny model zarządzania; występuje raczej proces różnicowania się administracji poszczególnych państw, które rozwijają różne modele, uwarunkowane tradycją i czynnikami kulturowymi, właściwe dla realizacji własnych priorytetów politycznych.

Ważną rolę w reformowaniu polskiej administracji publicznej odegrała ustawa o działach administracji państwowej z 1997 r. Zdaniem Zbigniewa Derdziuka i Artura Obłuskiego jest ona efektywnym instrumentem prawnym dla realizacji priorytetów politycznych rządu. Jej zaletą jest uporządkowanie dziedzin działalności państwa, słabością – petryfikowanie dotychczasowych struktur państwowych. Pięć strumieni sprawowania władzy, którymi dysponują decydenci to prawo, budżet, kadry, struktury i informacja. Cechą dobrego rządu jest umiejętne z nich skorzystanie.

Proces przekazywania zadań administracji publicznej instytucjom prywatnym na świecie był odpowiedzią na ekspansję sektora publicznego, a jego celem – poprawa skuteczności i efektywności działania. Zdaniem Sławomira Najnigiera sytuacja wyjściowa w Polsce była diametralnie inna, dlatego doświadczenia państw zachodnich były mało przydatne. Tworzenie agencji rządowych odbywało się często żywiołowo, w wyniku presji lobby branżowych. W konsekwencji wystąpiły takie negatywne zjawiska jak dublowanie kompetencji, rozrost administracji i utrata przez państwo kontroli nad agencjami.

Administracja publiczna powinna dostarczać usług publicznych wysokiej jakości, tymczasem polskiej administracji daleko jeszcze do tego. Zdaniem Józefa Płoskonki reforma administracji w Polsce, tak jak w innych państwach regionu, nie odbywała się na podstawie pogłębionej analizy problemów strukturalnych, lecz poprzez akty normatywne. Należy więc przekształcić administrację koncentrującą się na procedurach, w administrację koncertującą się na odpowiedzialności za osiągnięte rezultaty, określić jakie produkty wytwarzać ma dany urząd, kto jest jego „klientem” i ile one kosztują. Szersze zastosowanie metody zarządzania przez rezultaty będzie pierwszym krokiem w kierunku poprawy kondycji administracji publicznej.

Również według Tadeusza Buchacza i Sławomira Wysockiego reformy po 1989 r. polegały na zmianach ustrojowych i strukturalnych, nie nastąpiła jednak oczekiwana zmiana sposobu działania administracji – zastąpienie modelu biurokratycznego modelem zarządzania publicznego. Autorzy przedstawiają zasady systemów zarządzania jakością w administracji rządowej i samorządowej (CAF, EFQM) oraz prezentują doświadczenia polskie w tej dziedzinie w pionierskim okresie przełomu lat 90. Należy dodać, że od tego czasu systemy zarządzania jakością wdrożyło w Polsce wiele urzędów administracji publicznej.

Przyczyny różnic w stopniu zaawansowania reform w państwach Europy Środkowej i Wspólnoty Państw Niepodległych są przedmiotem zainteresowania wielu badaczy. Barbara Kudrycka utrzymuje, że na sukces państw Europy Środkowej wpłynęła perspektywa integracji z Unią Europejską, która zmusiła je do przeprowadzenia głębokiej przebudowy porządków prawnych i instytucji sektora publicznego. Z przeprowadzonych badań wynika, że w powodzeniu reform istotną rolę pełni czynnik ludzki, zwłaszcza inteligentne przywództwo rządowe, kreatywna służba cywilna, wyedukowane społeczeństwo oraz efektywne partnerstwo publiczno-prawne.

We współczesnych systemach politycznych ważną rolę odgrywają stosunki między władzą wykonawczą a grupami interesu. Dagmir Długosz przedstawia podstawowe definicje i typy klasyfikacji grup interesu oraz podstawowe kategorie związane z tą problematyką. Do najważniejszych zorganizowanych grup interesu w Polsce należą związki zawodowe, organizacje pracodawców i rolników, samorząd gospodarczy i terytorialny, korporacje zawodowe i pozarządowe, a także kościoły i związki wyznaniowe. Wszystkie one wpływają na kształt polityki społeczno-gospodarczej państwa.

Innym trendem w zachodnich administracjach publicznych jest włączanie obywateli do zarządzania sprawami publicznymi i wykonywania usług publicznych. Krzysztof Szczerski wskazuje na korzyści ze współpracy z organizacjami partnerskimi, które mogą przyczynić się do rozwiązania takich istotnych problemów społecznych jak bezrobocie i marginalizacja najsłabszych członków społeczeństwa. Badacz omawia także konieczne warunki, aby współpraca z organizacjami obywatelskimi w zakresie usług publicznych była skuteczna również w Polsce.

Część trzecia poświęcona jest służbie cywilnej w Polsce, uregulowaniom jej dotyczącym oraz miejscu, jakie zajmuje na tle rozwiązań w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozpoczyna ją analiza polskiego systemu służby cywilnej, przeprowadzona na tle głównych modeli występujących w państwach zachodnich – systemu kariery i systemu stanowisk. Przedstawiony został problem dostosowania ­polskiego systemu służby cywilnej do wymagań Unii Europejskiej oraz tendencje w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej państw rozwiniętych. Dokonano klasyfikacji współczesnych systemów służby cywilnej ze względu na kryterium indywidualizacji i delegacji.

Od sposobów działania administracji publicznej zależy rozwój państw i społeczeństw. Barbara Kudrycka dowodzi, że wpływ na służbę cywilną ma postęp technologiczny, stosowanie nowoczesnych środków komunikowania się, globalizacja zarządzania, wzrost znaczenia organizacji międzynarodowych, wzrost konkurencyjności na rynku światowym oraz tendencje decentralizacyjne, dotyczące także rozdziału środków publicznych. Urzędnicy, kierujący się interesem publicznym i dobrem społecznym stają się zasobem, którym dysponują współczesne państwa.

Autorzy ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. czerpali, choć może nie do końca świadomie, z dorobku prawnego okresu początków niepodległego państwa polskiego. Artur Górski wskazuje na podobieństwa i różnice w uregulowaniach z 1998 r. i 1922 r. takich zagadnień, jak służba przygotowawcza, rozwiązanie stosunku pracy, obowiązki członka korpusu służby cywilnej (zachowanie tajemnicy, wykonywanie poleceń przełożonych), zakaz uczestniczenia w strajku, zakaz udziału w życiu politycznym, podległość służbowa członków rodzin, dodatkowe zatrudnienie, uprawnienia członków korpusu służby cywilnej oraz odpowiedzialność dyscyplinarna.

Hubert Izdebski podejmuje problem dostępu do informacji publicznej z punktu widzenia standardów otwartego rządu, które zostały ukształtowane w ustawodawstwie poszczególnych państw i dokumentach Rady Europy. Z tej perspektywy zasadnicze znaczenie ma przyjęcie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów dotyczących publikatora urzędowego, jakim jest „Biuletyn Informacji Publicznej”. Uregulowania te mają ustrojowe znaczenie, odpowiadają standardom demokratycznego państwa prawnego sprzyjając zwiększeniu jawności i przejrzystości administracji publicznej.

Administracja publiczna pełni funkcję polityczną, związaną z obsługą procesów rządzenia, oraz administracyjną, związaną z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania urzędu. Zdaniem Michała Kuleszy i Adama Barbasiewicza rozróżnienie tych funkcji ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia prawidłowej organizacji prac rządu. Niestety, ciągle pozostają aktualne wnioski autorów, że gabinety polityczne w Polsce, inaczej niż państwach zachodnioeuropejskich, pełnią jedynie najprostsze funkcje doradcze oraz dostarczają stanowisk dla partyjnych kolegów.

Problem relacji między służbą cywilną a władzą polityczną podejmuje także Dobrochna Bach-Golecka. Powyższe relacje odzwierciedlają konflikt dwóch różnych racji: politycy nastawieni są na rezultaty i realizację własnego programu politycznego i własnych interesów, urzędnicy rozważają różne możliwości rozstrzygnięcia spraw i troszczą się o efektywność działań. Politycy są bardziej otwarci, często kontaktują się ze światem zewnętrznym, podczas gdy urzędnicy działają w strukturze zhierarchizowanej i środowisku zamkniętym. Występują różne modele realizacji funkcji polityków i urzędników. W modelu kontynentalnym, występującym w Niemczech i Francji, zachodzą głębokie interakcje między sferą polityczną i urzędniczą, natomiast w modelu anglosaskim, obie sfery są wyraźnie rozgraniczone.

Jednym z podstawowych praw konstytucyjnych obywateli w państwach demokratycznych jest wolność stowarzyszania się. Anna Śledzińska-Simon omawia realizację tych praw w stosunku do szczególnej grupy obywateli, jaką są urzędnicy służby cywilnej. Wynikiem chęci odpolitycznienia służby cywilnej w Polsce były regulacje zakazujące urzędnikom przynależności do partii politycznej i manifestowania poglądów politycznych. Autorka dowodzi jednak, omawiając doświadczenia innych państw, że tłumienie publicznego wyrażania opinii nie zawsze gwarantuje neutralność polityczną i większą efektywność pracy.

Część czwarta poświęcona jest etyce w służbie publicznej oraz relacjom strefy urzędniczej z otoczeniem politycznym. Rozdział pierwszy omawia standardy etyczne, zasady polityki antykorupcyjnej i dotyczącej konfliktu interesów w Unii Europejskiej oraz stan ich realizacji w polskiej służbie cywilnej. Przedstawione zostały źródła zagrożeń antykorupcyjnych oraz miejsce Polski na tle innych państw pod względem percepcji korupcji, które w ostatnich dwóch latach poprawiło się. Do sfery wymagającej regulacji należy także określenie relacji między sferą urzędniczą a sferą polityczną, czyli między służbą cywilną a gabinetami politycznymi, w sposób minimalizujący możliwość wystąpienia konfliktu interesów.

Urzędnik postępuje zgodnie z wyznawanymi wartościami dlatego, że zaspokaja w ten sposób potrzebę godności. Marek Kosewski z zespołem współpracowników twierdzi, że aby zachowanie etyczne było powszechne w urzędach administracji publicznej konieczne jest zbudowanie etosu pracowniczego oraz propagowanie postępowania zgodnego z zasadami godnościowej regulacji zachowania. Praktyczne działania sprzyjające budowie etosu pracowniczego polegają na rozwijaniu podstawowych umiejętności społecznych poprzez treningi i szkolenia wewnętrzne oraz budowaniu pozytywnego wizerunku instytucji wśród urzędników.

Próbę określenia wzoru urzędnika w państwie demokratycznym podejmuje Jolanta Arcimowicz. Na podstawie przepisów dotyczących służby cywilnej, w tym kodeksu etyki oraz wywiadów przeprowadzonych z urzędnikami służby cywilnej autorka określa cechy i zachowanie, jakimi powinni charakteryzować się urzędnicy. Z kolei Jacek Kurczewski omawia wysiłki rządu brytyjskiego na rzecz wypracowania właściwych standardów życia publicznego, w tym rozwiązania instytucjonalne, jak Komitet Standardów Życia Publicznego i przygotowane przez niego raporty, Parlamentarny Komitet Standardów oraz Kodeks Ministerialny.

Według Banku Światowego podstawowe rodzaje korupcji to zawłaszczenie państwa i korupcja administracyjna. Wychodząc z powyższych założeń Józef Płoskonka dokonuje przeglądu porównawczych badań empirycznych nad zagadnieniem poziomu korupcji, mechanizmów i kosztów zachowań korupcyjnych oraz przedstawia polskie doświadczenia w zakresie przeciwdziałania korupcji, w szczególności rolę Naczelnej Izby Kontroli.

* * *

Niniejsza książka mogła się ukazać dzięki uprzejmości Autorów oraz udanej ­współpracy z warszawskim przedstawicielstwem Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej. Zarówno Autorom, jak i EIPA składam w tym miejscu serdeczne podziękowania.

Jacek CzaputowiczPRZYPISY

Rozdział 1

A. James: Sovereign Statehood. The Basis of International Society, London 1986, s. 39. Zob. także R. H. Jackson: Quasi-States: Sovereignty. International Relations, and the Third World, Cambridge 1990, s. 32–33.

A. James: op. cit., s. 40.

J. Boli: Sovereignty from a World Polity Perspective, w: S. D. Krasner (red.): Problematic Sovereignty. Contested Rules and Political Possibilities, New York 2001, s. 59.

G. Poggi: The State: Its Nature, Development and Prospects, Cambridge 1990, s. 30.

G. Majone: Independence vs. Accountability? Non-majoritarian Institutions and Democratic Government in Europe, EU1 Working Papers in Political and Social Science 1994, s. 8.

A. M. Burley, W. Mattil: Europe before the Court: A Political Theory of Legal Integration, „International Organization” 1993, t. 47, s. 41–76.

S. D. Krasner: Sovereignty. Organized Hypocrisy, New Jersey 1999, s. 235–236.

A. Stone Sweet. J. A. Caporaso: From Free Trade to Supranational Polity: The European Court and Integration, w: A. Stone Sweet, W. Sandholtz: European Integration and Supranational Governance, Oxford 1998, s. 102.

R. Arnold: Koncepcje suwerenności w konstytucjach państw członkowskich Unii Europejskiej a integracja europejska, w: W. Czapliński, I. Lipowicz, T. Skoczny, M. Wyrzykowski (red.): Suwerenność i integracja europejska, Warszawa 1999, s. 82–84.

R. A. W. Rhodes: The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Public Service in Britain, „Political Quarterly” 1994, t. 65, nr 2, s. 138–151; R. A. W. Rhodes: The New Governance: Governing without Government, “Political Studies” 1996, t. 44. nr 4, s. 652–667.

J. A. Caporaso: The European Union and Forms of Slate: Werstphalian. Regulatory or Postmodern? „Journal of Common Market Studies” 1996, t. 34, nr 1, s. 35. W innym miejscu autor utrzymuje, że „państwa narodowe stale «przerzucają» funkcje na poziom ponadnarodowy oraz przekazują kompetencje na poziom subnarodowy” (s. 46).

J. Staniszkis: Władza globalizacji, Warszawa 2003, s. 56.

Zob szerzej: K. J. Alter: Who are the „Masters of the Treaty”?: European Governments and the European Court of Justice, „International Organization” 1998, nr 52, s. 121–147.

N. MacCormick: Liberalism, Nationalism and Post-sovereign State, „Political Studies” 1996, nr 44, s. 555.

J. H. H. Weiler: European Neo-constitutionalism: In Search of Foundations for the European Constitutional Order, „Political Studies” 1996, nr 44.

P. C. Schmitter: How to Democratize the European Union... and Why Bother? New York–Oxford, 2000, s. 17.

T. Christiansen: European Integration between Political Science and International Relations Theory: the End of Sovereignty, EUI Working Paper RSC 1994, nr 4.

R. Buttiglione, J. Merecki SDS: Europa jako pojęcie filozoficzne, Lublin 1996, s. 68–69.

A. B. Murphy: The Sovereign State System as Political-territorial Ideal: Historical and Contemporary Considerations, w: T. J. Biersteker, C. Weber (red.): State Sovereignty as Social Construct, Cambridge 1996, s. 106.

P. Braillard: La souverainete à l’epreuve de l’integration européenne, „Swiss Political Science Review” 2004, t. 10, nr l, s. 115.

A. S. Milward: The European Rescue of Nation State, London 1992, s. 2–3.

Ibidem, s. 18.

A. Moravcsik: Why the European Community Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation, „Working Paper 52”, Cambridge 1994: A. S. Milward et al. (red.): The Frontiers of the National Sovereignty: History and Theory 1945–1992, London and New York 1993.

O. Waever: Identity, Integration and Security. Solving the Sovereignty Puzzle in E.U, Studies „Journal of International Affairs” 1995, t. 48. nr 2. s. 427.

Zob. F. Romero: Migration as an Issue in European Interdepedence and Integration: the Case of Italy, w: A. S. Milward et al.: op. cit., s. 33–58.

A. S. Milward, V. Sørensen: Independence or Integration? A National Choice, w: A. S. Milward et al.: op. cit., s. 19.

P. C. Schmitter: op. cit., s. l6. Zob. także: P. C. Schmitter: Imagining the Future of the Euro-Polity with the Help of New Condition; If the Nation-State Were to Wither Away in Europe, What Might Replace It?, w: S. Gustavson, L. Lewin (red.): The Future of the Nation State, Stockholm 1996, s. 211–244. Na temat ewolucji nowej formy państwa w Unii Europejskiej, która nie jest formą państwa narodowego zob. B. Rosamund: Mapping the European Condition: Theory of Integration and the Integration of Theory, „European Journal of International Relations” 1995, nr 3, s. 403.

L. Jesień: Europa w lustrze eurosceptyzmu. Brytyjska Partia Konserwatywna wobec integracji europejskiej, Nowy Sącz 1999.

W. Wallace: Rescue or Retreat? The Nation State in Western Europe. 1945–93, w: J. Dunn (red): Contemporary Crisis of the Nation Stale? Oxford–Cambridge 1995, s. 74.

W. Czapliński: Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność państwa, w: E. Popławska (red.): Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000, s. 138. Zob. także: J. Kranz: Kilka uwag o suwerenności państwa, w: E. Popławska: op. cit., s. 141–154; A. Wasilkowski: Suwerenność a współzależność, Suwerenność we współczesnym prawie międzynarodowym, materiały III Ogólnopolskiej Konferencji Prawa Międzynarodowego, Jabłonna, 24–26 maja 1990, Warszawa 1991, s. 15; I. K. Gęsior: Konstytucyjna zasada suwerenności narodu a członkostwo Polski w UE, w: J. Osiński (red.): Europa w gospodarce, polityce i kulturze światowej. Między dziedzictwem i przyszłością, Warszawa 2004, s. 200.

Problem ten porusza J. H. H. Weiler: European Neo-constitutionalism: In Search of Foundations for the European Constitutional Order, „Political Studies” 1996, t. 44.

R. H. Jackson: The Global Covenant. Human Conduct in a World of States, Oxford 2000, s. 346.

W. Wallace: Less than a Federation. More than a Regime: the Community as a Political System, w: H. Wallace, W. Wallace, C. Webb (red.): Policy-making in the European Community, New York 1983.

A. Z. Kamiński: Suwerenność państwa polskiego w nowym układzie europejskim, „Sprawy Międzynarodowe” 2003, nr 4, s. 2.

A. S. Milward, V. Sørensen; op. cit., s. 19.

G. Ionescu: Between Sovereignty and Integration: Introduction, w: G. Ionescu (red.): Between Sovereignty and Integration, London 1974, s. 15–16.

J. Gow: Shared Sovereignty. Enhanced Security. Lessons from the Yugoslav War, w: S. H. Hashmi (red.): State Sovereignty: Change and Persistence in International Relations, Pennsylvania 1997, s. 167.

A. Moravcsik: Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmental Approach, „Journal of Common Market Studies” 1993, t. 31, nr 4, s. 509.

F. W. Scharpf: Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe. MPIfG Discussion Paper 2000, nr 5, s. 14. Autor zauważa, że występuje pewna analogia z państwami demokratycznymi, gdzie rząd odpowiedzialny przed społeczeństwem w procesie wyborczym, a takie instytucje jak Bank Centralny, agencje regulacyjne czy Sąd Konstytucyjny pełnią określone funkcje, czerpiąc swoją legitymację w sposób inny niż demokratyczny.

G. Majone: Evidence. Argument and Persuasion in the Policy Process, New Haven 1989, w: G. Majone (red.): Regulating Europe, London 1996, s. 14.

A. Moravcisk: op. cit., s. 510.

Ibidem, s. 509.

Zob. A. Marszałek: Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej. Spór o istotę suwerenności i integracji, Łódź 2000, s. 339.

Ch. Millon-Delsol: Zasada subsydiarności, Kraków 1995.

A. Marszałek: op. cit., s. 332.

Subsydiaryzm oznacza pomoc, wspomaganie, subwencję. Zob. Ch. Millon-Delsol: op. cit.; A. Marszałek: op. cit., s. 321.

Cyt. za: A. Marszałek: op. cit., s. 324.

Zob. A. Zielińska-Głębocka: Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 10.

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 306, t. 50, 17 grudnia 2007 r., ISSN 1725-5228, s.12–13. Zob. także Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, s. 148–150.

H. Bull: The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, London–Basingstoke 1977, s. 254, 264–276.

W. Wallace: The Sharing of Sovereignty: The European Paradox, „Political Studies” 1999, t. 47, nr 3, s. 503–521. Krytyczną analizę analogii średniowiecza zob. J. Friedrichs: The Meaning of New Medievalism, „European Journal of International Relation” 2001, t. 7, nr 4, s. 475–502. Zauważmy, że neomediewizm oznaczać może także, inaczej niż kontekście integracji europejskiej, proces zakłócania i fragmentacji porządku publicznego. Zob. P. Cerny: Neomedievalism. Civil War and the New Security Dilemma: Globalization as Durable Disorder, „Civil Wars” 1998, t. I, nr 1, s. 36–64; G. F. Thompson: To­leration and the Art of International Governance: How it is Possible to „Live Together” in a Fragmenting International System?, w: J. Hillier and E. Roksby (red.): Habitus: a Sense of Place, Hampshire 2002, s. 7.

L. Hooghe, G. Marks: Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance. „American Political Science Review” 2003, t. 96, nr 2, s. 234. Donald Puchala już w 1975 r. użył terminu system wielopoziomowy dla określenia systemu zarządzania w Unii Europejskiej. D. Puchala: Domestic Politics and Regional Harmonization in the European Communities, „World Politics” 1975, s. 519.

G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J. E. Salk: Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union, „Comparative Political Studies”, 1996, t. 29, nr 2, s. 167. J. A. Caporaso: Regional Integration Theory: Understanding Our Past and Anticipating Our Future, w: A. Stone Sweet, W. Sandholtz: op. cit., s. 342.

M. Jachtenfuchs: Conceptualizing European Governance, w: K. E. Jorgensen (red.): Reflective Approaches to European Governance, Basingstoke 1997.

Zarządzanie (governance) „postrzega UE nie jako tradycyjną organizację międzynarodową, ani jako system polityki wewnętrznej, ale jako nowy, wyłaniający się system «zarządzania bez rządu»”. M. A. Pollack: Theorizing the European Union: International Organization. Domestic Polity, or Experiment in New Governance? „Annual Review of Political Science” 2005, t. 8, s. 380.

L. Hooghe, G. Marks: Multi-level Governance and European Integration, Lanham 2001, s. 3–4.

G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J. Salk: op. cit.

M. A. Pollack: op. cit., s. 373–374.

Ibidem, s. 386–387.

G. B. Peters, J. Pierre: Multi-level Governance: A Faustian Bargain?, w: I. Bache, M. Flinders (red.): Multi-level Governance in Theory and Practice, Oxford 2004.

W. Wallace: op. cit., s. 433–434.

W. Wessels: An Ever Closer Fusion? A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes, „Journal of Common Market Studies” 1997, t. 35, nr 2, s. 213.

Ibidem, s. 275–284.

Ibidem, s. 286–287.

G. Majone: A European Regulatory State?, w: J. Richardson (red.): European Union: Power and Policy-making, London 1996, s. 276; G. Majone: The Regulatory State and its Legitimacy Problems, „West European Politics” 1999, nr l, s. 18.

B. Rosamond: Theories of European Integration, New York 2000, s. 108.

J. Bodin: On Sovereignty. Four Chapters from the Six Books on Commonwealth, w: J. H. Franklin (red. i tłum.): Cambridge 1992, s. 3.

A. Missir di Lusignano: Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność narodowa. Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000, s. 40.

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 306, Tom 50, 17 grudnia 2007 r., ISSN 1725-5228, s. 15–16. Zob. także J Barcz: Parlamenty narodowe w projekcie Traktatu Konstytucyjnego, w: J. Barcz (red.): Przyszły Traktat Konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne. instytucjonalne i proces decy­zyjny w UE, Warszawa 2004, s. 122–156. Proces zacieśniania współpracy miedzy parlamentami narodowymi rozwija się od 1989 r., kiedy utworzona została Konferencja Komisji ds. Parlamentów Narodowych.

M. Safjan: Integracja a suwerenność systemu prawnego, „Rzeczpospolita” z 13 kwietnia 2004 r., s. C2.

Por. U. Preuss: Two Challenges to European Citizenship, „Political Studies” 1996, nr 44.

Zob. szerzej: J. Czaputowicz: Rozwój instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w: J. Barcz: op. cit., s. 189–221.

J. T. Checkel: Why Comply? Social Learning and European Identity Change, „International Organization” 2001, t. 55, nr 3, s. 553–588; T. Risse: “Let’s Argue!” Communicative Action in World Politics, „International Organization” 2000, t. 54, nr I. s. 1–39. W literaturze polskiej zob. szerzej R. Trzaskowski: Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 401–421.

G. G. Quecedo, B. B. Atienza: Towards a Common European Diplomacy? Analysis of the ­European Parliament Resolution on Establishing a Common Diplomacy (A5-0210 2000), Madrid 2001, s. 11–12.

Art. 20 TUE stanowi: „Misje dyplomatyczne i konsularne Państw Członkowskich oraz przedstawiciele Komisji w krajach trzecich i na konferencjach międzynarodowych oraz ich reprezentanci w organizacjach międzynarodowych współpracują dla zapewnienia, by wspólne stanowiska oraz wspólne działania przyjęte przez Radę byty przestrzegane i realizowane. Intensyfikują one współpracę poprzez wymianę informacji, przeprowadzanie wspólnych ocen i wnoszenie wkładu w realizację postanowień wymienionych w art. 20 TWE („Każdy obywatel Unii przebywający na obszarze kraju trzeciego, gdzie Państwo Członkowskie, którego jest obywatelem, nie posiada swojego przedstawicielstwa, ma prawo do ochrony przez władze dyplomatyczne lub konsularne każdego innego Państwa Członkowskiego na takich samych zasadach, jak obywatele tych Państw”).

Na temat funkcji delegacji Komisji zob. Development of the External Service of the Commission, Annex III, Sec 97 (605).

Zob. The EU External Projection: Improving the Efficiency of Our Collective Resources, „Council Paper Given at Evian”, September 2000.

Zob. J. Bátora: Does the European Union Transform the Institution of Democracy? ARENA, Oslo, „Working Papers” 2003, nr 6, s. 12–16.

R. A. Mundell: Monetary Unions and the Problem of Sovereignty, ANNALS, AAPSS 2002, nr 579, s. 124–128.

F. Hirsch: Money International, New York 1969, s. 29.

R. A. Mundell: op. cit., s. 124.

M. Dunin-Wąsowicz: Dolar i euro: epizody z suwerenności i hegemonii, „Polska w Europie” 2005, nr l (48), s. 38–39.

A. Słojewska: Podatki każde państwo ustala samo, „Rzeczpospolita” z 28 maja 2004 r., s. Bl.

R. O. Keohane: Ironies of Sovereignty: the European Union and the United States, „Journal of Common Market Studies”, November 2002, s. 744–765.

T. E. Aalberts: The Future of Sovereignty in Multilevel Governance Europe – A Consiructivist Reading, „Journal of Common Market Studies” 2004, t. 42, nr 1, s. 24.Rozdział 2

S. Pharr, R. D. Putnam (red.): Disaffected Democracies: What’s Troubling the Trilateral Countries, Princeton University Press, 2000.

Reformy systemu zarządzania sprawami publicznymi w Australii, Francji, Nowej Zelandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii omawia A. Schick: Modern Budgeting, OECD, 1997.

Zob. A. Schick: Why Most Developing Countries Should Not Adopt the New Zealand Model, „World Bank Research Observer”, 1998.

System taki zalecany jest w dokumencie Banku Światowego pt. PREM Note 00.

Taki pogląd na służbę publiczną przedstawiono w dokumencie Government Management, przygotowanym w 1987 r. przez nowozelandzkie Ministerstwo Skarbu dla nowo wybranego rządu tego kraju. Dokument ten wywarł duży wpływ na późniejszą reformę sektora publicznego w Nowej Zelandii.

C. E. Ridley, H. A. Simon: Measuring Municipal Activities: A Survey of Suggested Criteria for Appraising Administration, The International City Managers Association, 1943, s. 2.

Zob. D. Osborne, P. Plastrik: The Reinventor’s Fieldbook, Jossey-Bass 2000, s. 249.

Pozytywną ocenę inicjatywy „Next Steps” dają D. Osborne, P. Plastrik: Banishing Bureaucracy, ­AddisonWesley Publishing Company, 1997.